ВСТУП



Реформування освіти та охорони здоров’я у поєднанні з адміністративно-територіальною реформою та децентралізацією влади актуалізує важливість розвитку міжмуніципального співробітництва в Україні. Його значення обумовлене тим, що новостворені об’єднані територіальні громади (ОТГ) отримують значні повноваження, і чимало витрат з утримання освітніх і медичних закладів лягає «на плечі» їх бюджетів. Часто ОТГ не спроможні безболісно взяти себе ці зобов’язання. Дого того ж центральна влада поступово підвищуватиме вимоги до якості медичних та освітніх послуг у громадах, що неодмінно вимагатиме додаткових ресурсів.

Враховуючи зазначене, а також обмеженість ресурсів місцевих бюджетів, українським громадам варто активніше вдаватися до міжмуніципального співробітництва, зокрема у сферах освіти та охорони здоров’я. Це дозволить їм заощаджувати кошти та пожвавити реалізацію відповідних галузевих реформ на місцях.

Актуальність міжмуніципального співробітництва також зумовлена тим, що добровільний характер об’єднання громад призвів до утворення багатьох малих ОТГ із порівняно невеликою кількістю населення. Утримувати, наприклад, власні центри первинної медико-санітарної допомоги або ж методичні кабінети в таких громадах недоцільно. Проте вони можуть кооперуватися з іншими ОТГ для забезпечення якісного надання медичних чи освітніх послуг населенню.

Наразі співпраця громад у названих сферах розвивається повільно. Тому існує потреба в аналізі наявних практик співробітництва та розробці рекомендацій щодо його активізації. Доцільно також популяризувати і поширювати досвід та кращі практики співробітництва громад у сферах освіти та охорони здоров’я.

Саме таку мету переслідувало це аналітичне дослідження. Його результати будуть корисні:

МЕТОДОЛОГІЯ


Методологія дослідження включає п’ять основних елементів:

1. Нормативний аналіз. Аналіз законів та підзаконних актів, що регулюють співробітництво громад, зокрема у сферах освіти та охорони здоров’я (процедура започаткування та припинення співробітництва, форми співробітництва, фінансова основа співробітництва, вимоги до договорів про співробітництво тощо). Метою аналізу є виявлення недоліків і прогалин у нормативно-правовій базі, яка регулює питання співробітництва громад, у тому числі в освітній та медичній галузях. Метод – неформалізований аналіз документів.

2. Дослідження договорів та практик співробітництва територіальних громад в Україні у сферах освіти та охорони здоров’я. Зокрема, проаналізовано зміст угод, розміщених в Реєстрі договорів про співробітництво територіальних громад, а також інформацію на офіційних вебсайтах громад. Мета – виявлення тенденцій і кращих практик співробітництва.

3. Експертне опитування фахівців, які працюють із громадами за напрямом розвитку міжмуніципального співробітництва, зокрема у сферах освіти та охорони здоров’я. Опитування проводилося з 14 по 21 березня 2019 року. В ньому взяли участь 23 експерти – представники регіональних центрів розвитку місцевого самоврядування, профільних громадських об’єднань, науковці, фахівці міжнародних проєктів технічної допомоги.

Мета опитування – зібрати експертні оцінки стану розвитку міжмуніципального співробітництва в Україні, а також бачення основних проблем і потреб, які виникають в громад у процесі укладання та виконання відповідних договорів.

4. Глибинні інтерв’ю з посадовими особами місцевого самоврядування громад, які мають досвід міжмуніципального співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я. Мета – дослідити особливості та результати співпраці громад у двох галузях.

Інтерв’ю проводилися з 11 по 29 березня 2019 року в семи областях України: Вінницькій, Полтавській, Київській, Сумській, Харківській, Запорізькій, Рівненській, оскільки саме в цих регіонах механізм співробітництва громад у сферах освіти та охорони здоров’я використовується найактивніше. Загалом опитано 12 представників громад.

5. Аналіз іноземного досвіду. Вивчався досвід Польщі, Словаччини та Норвегії щодо реформування освіти та охорони здоров’я із застосуванням міжмуніципального співробітництва.


НОРМАТИВНО - ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СПІВРОБІТНИЦТВА


Законодавство

Організаційно-правові засади, принципи, форми співробітництва територіальних громад, механізми його стимулювання, фінансування та контролю визначає Закон України «Про співробітництво територіальних громад»1.

Для співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я Закон не встановлює жодних інших або додаткових вимог, тому воно здійснюється на тих самим засадах, що й міжмуніципальне співробітництво в інших галузях.

З яких питань громади можуть здійснювати співробітництво?

Стаття 32 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»2 визначає власні (самоврядні) та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сферах освіти та охорони здоров’я.

Власні повноваження: Делеговані повноваження:

Саме відповідно до перелічених вище повноважень, а також повноважень передбачених галузевим законодавством, може з здійснюватися співробітництво громад у сферах освіти та охорони здоров’я.

Співробітництво може здійснюватися у п’яти передбачених законом формах:
  1. делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань із передачею йому відповідних ресурсів;
  2. реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;
  3. спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів;
  4. утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об’єктів;
  5. утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.

Розглянемо детальніше ці форми.

Делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань із передачею йому відповідних ресурсів. В освіті та охороні здоров’я співробітництво у цій формі застосовується тоді, коли одна громада може надавати якісні послуги, а інші громади, не маючи такої можливості чи з метою економії коштів, делегують першій громаді відповідне право та передають необхідні ресурси.

Наприклад, це може бути делегування завдань щодо забезпечення дошкільної освіти, підвезення учнів до місця навчання та у зворотному напрямку, виконання завдань у сфері позашкільної чи інклюзивної освіти, надання медичної допомоги населенню, здійснення лабораторних досліджень та ін.

Друга форма – реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів. Наприклад, це може бути спільна реконструкція школи чи дитячого садка, яким користуються жителі декількох громад. Або впровадження енергозберігаючих заходів, придбання медичного обладнання, шкільного автобуса, санітарного автомобіля тощо. Також це може бути проведення певних заходів, наприклад, шкільних олімпіад чи конкурсів.

Спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів. Така форма співробітництва може бути застосована щодо будь-якого підприємства, установи, організації чи об’єкта, що знаходиться у комунальній власності. У сфері освіти це може, наприклад, бути спільне фінансування школи естетичного виховання або спортивної школи; у сфері охорони здоров’я – фінансування центру первинної медико-санітарної допомоги (ЦПМСД).

Ця форма співробітництва дозволяє спільно утримувати та розвивати такі заклади. Також вона допомагає ощадливо використовувати ресурси, адже одна спортивна школа чи ЦПМСД цілком може надавати послуги декільком громадам одночасно.

Утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об’єктів доцільно застосовувати тоді, коли жодна з громад на певній території не має певного комунально го підприємства чи інфраструктурного об’єкта і його створення є вкрай необхідним та економічно обґрунтованим для усіх суб’єктів, які мають намір організувати за цією формою співробітництв3. Зокрема, в освіті це може бути спільний методичний центр/кабінет, у медицині – спільний центр первинної медико-санітарної допомоги або стоматологічний центр.

Утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. Наразі це найменш затребувана в Україні форма міжмуніципального співробітництва, яка полягає у створенні окремого підрозділу чи у складі виконавчого комітету відповідної ради, наприклад, для бухгалтерського та/чи юридичного супроводу діяльності декількох органів місцевого самоврядування зацікавлених територіальних громад4. Це може, навіть, бути спільне місцеве управління освіти або охорони здоров’я, яке керуватиме відповідними галузями в декількох громадах.

За законом, ініціювати співробітництво можуть сільський, селищний, міський голова, депутати сільської, селищної, міської ради, а також члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи. Відповідна пропозиція виноситься на розгляд сільської, селищної, міської ради, згода якої дає старт початку процесу переговорів та підготовки договору. Причому кількість суб’єктів співробітництва законодавство не обмежує.

Співробітництво територіальних громад у сферах освіти, медицини може здійснюватися між об’єднаними громадами; об’єднаними і не об’єднаними та виключно між не об’єднаними. Також законодавство дозволяє співробітництво між громадами з різних областей чи районів та громадами, які не межують одна з одною.

Договори можуть укладатися строком на декілька місяців, років чи безстроково. Це питання співпрацюючі сторони визначають самостійно.

Фінансування співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я здійснюється за рахунок коштів:

Фінансування заходів співробітництва розпочинається з наступного бюджетного періоду. Це означає, що договір про співробітництво може бути укладений коли завгодно, проте фінансування передбачених ним заходів здійснюється лише з 1 січня наступного року після укладення договору. На практиці ця норма дещо затримує реалізацію договорів про міжмуніципальне співробітництво.

Держава може стимулювати співробітництво шляхом:

Співробітництво громад припиняється у випадках:

Таким чином, Закон України «Про співробітництво територіальних громад» є рамковим, однак заразом він містить усі необхідні положення для організації міжмуніципального співробітництва, в т. ч. у сферах освіти та охорони здоров’я. Він задає загальні «правила гри», надаючи громадам можливість самостійно визначати формат і параметри співробітництва за допомогою договорів. Своєю чергою, високий ступінь гнучкості є очевидною перевагою механізму міжмуніципального співробітництва.

Підзаконні нормативно-правові акти

Проєкти у сферах освіти та охорони здоров’я, що підготовлені на основі договорів про співробітництво територіальних громад, можуть претендувати на підтримку за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР)5. Стаття 24-1 Бюджетного кодексу України6 встановлює, що кошти ДФРР спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку (у тому числі проєктів співробітництва та добровільного об’єднання територіальних громад). Варто звернути увагу, що ці проєкти повинні мати на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури і відповідати пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних стратегіях розвитку регіонів.

Однією з основних вимог для отримання підтримки з ДФФР є те, що проєкти співробітництва ТГ повинні відповідати вимогам Закону України «Про співробітництво територіальних громад»7.

У Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року передбачено, що органи місцевого самоврядування регіонів повинні мати управлінські, організаційні та фінансові можливості стимулювання співробітництва територіальних громад на міжрегіональному рівні для розв’язання спільних проблем розвитку (розділ «Основні принципи реалізації державної регіональної політики»)8.

Загальні примірні форми договорів, які можуть бути взяті за основу під час укладання договорів про співробітництво територіальних громад, затвердило Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Спеціальні примірні форми договорів для сфер освіти та охорони здоров’я в Україні9 відсутні. Єдина галузь, для якої розроблені спеціальні примірні форми, - це управління трудовими побутовими відходами. Відповідні рекомендації підготовлені у 2018 році за підтримки Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO10.

Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 29.07.2016 № 801 «Про затвердження Положення про центр первинної медичної (медико-санітарної) допомоги та положень про його підрозділи»11 передбачається можливість створення центру первинної медичної (медико-санітарної) допомоги за рішенням органу місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади, згідно з угодами, укладеними між органами місцевого самоврядування про співробітництво територіальних громад.

Існує необхідність з удосконалення наказу МОЗ від 19.03.2018 №303 «Про затвердження Порядку вибору лікаря, який надає первинну медичну допомогу, та форми декларації про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу» . Важливо передбачити, що в разі створення юридичної особи - надавача первинної медичної допомоги (ПМД) у рамках співробітництва територіальних громад, декларації, подані надавачам ПМД, які увійшли до структури новоствореної юридичної особи, не припиняються, а залишаються чинними і вважаються поданими юридичній особі - правонаступнику за умови збереження відповідних правовідносин з лікарями, які були обрані пацієнтами.

Завдяки цьому буде усунута важлива перешкода при створенні спільних медичних закладів об’єднаними територіальними громадами. Справа в тому, що до реалізації державної програми КПКВК 2308020 “Надання первинної медичної допомоги” ОТГ, які брали на себе повноваження з організації надання ПМД могли сподіватися і на фінансування цих повноважень. Наразі це вимагає фінансування новостворених установ упродовж 2-3 місяців з бюджету ОТГ, саме через те, що неможливо отримати фінансування від НСЗУ за раніше укладеними деклараціями.

Міністерство освіти і науки України у листі №1/9-633 від 30 грудня 2015 року «Про формування органів управління освітою», адресованому обласним державним адміністраціям, зазначило про можливість співробітництва. Відповідно до статті 14 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» для спільного виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва, та з метою економії коштів, необхідних для їх утримання (оптимізації чи зменшення видатків), співробітництво може здійснюватися шляхом утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління. Таким чином, об’єднана територіальна громада може утворити власний або спільний з кількома іншими ОТГ орган управління освітою чи делегувати відповідні повноваження одному із суб’єктів співробітництва. Відповідно до статті 14 цього закону спільний орган управління може утворюватися як окремий виконавчий орган сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва або у складі виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва (як структурний підрозділ - департамент, відділ, управління, проєктне бюро, агенція тощо)12.

Варто відзначити, що окремі методичні рекомендації щодо співробітництва територіальних громад в освіті та медицині наразі відсутні. На практиці такі рекомендації важливі, оскільки громади під час укладання договорів та здійснення співробітництва стикаються із низкою ситуацій, в яких потребують допомоги. Тому важливо щоби профільні міністерства (за потреби – із залученням Мінрегіону) видавали методичні рекомендації та проводили відповідну інформаційно-роз’яснювальну роботу.

Оцінка опитаних експертів

Оцінюючи стан нормативно-правового забезпечення міжмуніципального співробітництва, більшість опитаних експертів відзначили, що законодавство є загалом якісним, але в ньому є певні прогалини, які потребують заповнення.

Зокрема, на їх думку, в цьому сенсі українському законодавству притаманні такі риси:

  1. бракує правового механізму приєднання до вже укладених договорів співробітництва;
  2. відсутнє чітке розмежування понять «комунальні підприємства, установи, організації» та «інфраструктурні об'єкти» для визначення предмету співробітництва;
  3. надмірно складні процедури укладення договорів;
  4. є проблеми в галузевому законодавстві – наприклад, Закон України «Про освіту» потребує низки законів та підзаконних актів для його імплементації;
  5. зарегульованість таких форм співробітництва, як утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів та утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень (ідеться про весь комплекс законодавства – авт.);
  6. не передбачена відповідальність сторін за невиконання зобов’язань за договорами співробітництва;
  7. відсутність серед кола суб`єктів міжмуніципального співробітництва районних та обласних рад – окремі експерти пропонували їх туди включити, принаймні на перехідний період до завершення другого етапу реформи децентралізації;
  8. відсутність механізму, який би передбачав пріоритетне надання державної освітньої та медичної субвенції тим громадам, що співпрацюють;
  9. недостатність визначених механізмів стимулювання співробітництва територіальних громад на державному та регіональному рівнях.

АНАЛІЗ ПРАКТИКИ ТА ДОГОВОРІВ ПРО СПІВРОБІТНИЦТВО У СФЕРАХ ОСВІТИ ТА ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я


Станом на 31 липня 2019 року, в Реєстрі договорів про співробітництво територіальних громад було зареєстровано 450 договорів. З-поміж них, 83 договори стосуються сфер освіти та охорони здоров’я. Це приблизно 18% від їх загальної кількості (причому на освіту припадає 10%, на медицину – 8%).

«Співробітництво – перспективний інструмент. Громади, які співпрацюють для вирішення завдань в освіті та охороні здоров’я, планують використовувати його в інших сферах», - один із респондентів опитування.

Усі опитані в ході дослідження посадові особи місцевого самоврядування позитивно оцінили механізм міжмуніципального співробітництва та засвідчили свою задоволеність результатами реалізації відповідних договорів. Жодних негативних відгуків не зафіксовано.

Співробітництво у сфері освіти

Громади розпочали укладати договори у 2015 році. Перший договір зареєстрований на Чернігівщині. Він був укладений між міською та двома сільськими радами і стосувався реалізації спільного проєкту «Реконструкція дошкільного навчального закладу/яслі-садок». Результат виконання цього договору здобув перше місце на конкурсі «Кращі практики місцевого самоврядування» у 2015 році за напрямом «Співробітництво громад: практичні результати і вигоди».

Найбільше договорів у сфері освіти укладено в 2018 році. Однак 2019 рік має всі шанси цей результат перевершити, оскільки за перше півріччя вже укладено 12 договорів.

У більшості областей України практика співробітництва громад у сфері освіти є поодинокою, а в 11 регіонах вона відсутня взагалі. Лідерами за кількістю договорів є Житомирська, Сумська та Вінницька області.

Більшість суб’єктів укладених договорів – сільські ради, які значно переважають міські й селищні.

Понад половина суб’єктів співробітництва (53%) - це об’єднані територіальні громади. 27% - громади, які згодом утворили ОТГ або приєдналися до вже створених; 20% - громади, які досі не об’єдналися.

Питання, щодо яких громади співпрацюють, можна розділити на сім основних категорій:

  1. Інфраструктура – реконструкція приміщень, заміна вікон, капітальний ремонт, заміна покрівлі, реконструкція систем опалення, впровадження енергозберігаючих заходів,
  2. модернізація актової зали, побудова плавального басейну в ЗОШ (загалом 14 договорів).
  3. Інклюзивна освіта – спільне фінансування (утримання) комунальної установи «Інклюзивно-ресурсний центр», делегування виконання окремих завдань щодо освіти дітей з особливими потребами; реалізація спільного проєкту «Розвиток дітей з особливими освітніми потребами – майбутнє громад» (13 договорів);
  4. Позашкільна освіта – спільне фінансування дитячо-юнацької спортивної школи, музичної школи, школи естетичного виховання (8 договорів).
  5. Дошкільна освіта – спільне фінансування (утримання), реконструкція дошкільного навчального закладу (6 договорів).
  6. Делегування виконання завдань у сфері освіти, окремих завдань у сфері позашкільної освіти (4 договори).
  7. Спільне фінансування (утримання) закладів освіти (1 договір).
  8. Утворення спільної установи – методичного центру (1 договір).

Договори з перелічених вище питань місцеві ради найчастіше укладали у формі реалізації спільного проєкту. Натомість, така форма, як утворення спільних органів управління, взагалі не використовувалася.

Інформація про співробітництво територіальних громад на сайтах місцевих рад з’являється дуже рідко. Наприклад, лише 35% співпрацюючих громад оприлюднили договори про співробітництво. Інформація про хід виконання договорів та їх результати на офіційних сайтах майже відсутня.

Приклади кращих практик співробітництва у сфері освіти

Співробітництво обласного центру та суміжних сіл. Відповідно до договору про співробітництво, Луцька міська та Прилуцька сільська ради домовилися про запровадження електронної реєстрації дітей з територіальної громади Прилуцької сільської ради до дошкільних навчальних закладів м. Луцька; а також про виготовлення проєктної документації на будівництво та подальшу побудову дошкільного навчального закладу в с. Дачне.

Тернопільська міська рада навесні 2019 уклала договір про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільного проєкту «Діти-наше майбутнє» із Байковецькою сільською радою (ОТГ). До прикладу, у рамках реалізації проєкту мають бути виконані такі заходи:

Співробітництво громад із різних областей. Макалевицька громада, яка не є ОТГ (Житомирська область), уклала договір про співробітництво із Пісківською селищною об’єднаною громадою (Київська область) щодо делегування виконання завдань у сфері освіти строком на чотири роки.

Співробітництво та ДФРР. У Чернігівській області Перелюбська сільська рада спільно з трьома сусідніми громадами та в партнерстві з РДА подали на ДФРР проєкт співробітництва, спрямований на створення належних побутових умов у навчальному закладі шляхом вжиття комплексу заходів з енергозбереження. Проєкт був підтриманий; його бюджет склав –1499,4 тис. грн., з них: ДФРР – 1093,1 тис. грн, місцевий бюджет - 376,3 тис. грн, кошти партнерів - 30,0 тис. грн. Як результат, у місцевій школі проведена реконструкція системи теплопостачання та встановленні твердопаливні котли.

Є практика спільного фінансування в об’єднаних громадах спеціалізованих шкіл на Житомирщині. У місті Олевську на основі договорів про співробітництво з іншими сільськими радами запроваджене спільне фінансування дитячо-юнацької спортивної школи, музичної школи. Спільне фінансування отримує також школа естетичного виховання у селищі Слобожанське. На Дніпропетровщині Покровську дитячу музичну школу спільно фінансують три об’єднані територіальні громади.

Інклюзивна освіта. Всі п’ять об’єднаних громад Млинівського району, що на Рівненщині, уклали безстроковий договір про співробітництво у формі спільного фінансування комунальної установи «Інклюзивно-ресурсний центр». Населення громад станом на 1 січня 2018 складає 34 753 осіб. Загалом в Україні у сфері інклюзивної освіти укладено 13 договорів про співробітництво громад14.

Також на Рівненщині, Мирогощанська та Привільненська сільські ради (ОТГ) у 2017 році уклали поки що єдиний в Україні договір про співробітництво у формі утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій – інфраструктурних об’єктів. За договором утворено спільний методичний центр, який організовує спільні засідання вчителів, забезпечує методичне об'єднання вчителів початкових класів закладів освіти Мирогощанської та Привільненської ОТГ, проводить семінари-практикуми.

«Позитивний досвід співробітництва громад в одній сфері стимулює їх кооперацію в інших» - одна з респонденток.

Опитані посадові особи місцевого самоврядування зазначали, що позитивний досвід співробітництва в одній сфері сприяв налагодженню кооперації в інших сферах. Так, представниця однієї з ОТГ в інтерв’ю повідомила, що маючи дворічний досвід співробітництва з громадами району у сфері адміністративних послуг, вони легко знайшли спільну мову з тими ж громадами у питанні фінансування інклюзивного центру.

«Ті послуги, які громади не можуть забезпечити самостійно, вони замовляють в інших сільських рад за допомогою міжмуніципальних угод», - респондент

За наданою респондентами інформацією, деякі громади просто вимушені укладати угоди, зокрема в разі, якщо їх установи не мають можливості надавати необхідні населенню послуги. Декілька опитаних зазначали, що вони ініціювали підписання угоди із сусідньою сільською радою на надання освітніх послуг, оскільки в їхніх селах відсутні класи II-III ступенів.

«Освіта – це вплив, ніхто не хоче втрачати у своїй громаді засіб впливу. А економія – це не перше про що думають керівники новостворених ОТГ» - одна з респонденток.

Представниця однієї з громад, в якій був створений власний методичний кабінет, зазначала, що їх методисти могли б надавати послуги із супроводження шкіл іншим об’єднаним громадам району. Вона також висловила припущення, що доцільним може бути створення одного органу управління освітою на декілька громад. Це би дозволило забезпечити економію коштів. Але, на її думку, інші ОТГ району ще не готові «підпорядковуватись» органу управління освітою «не своєї» ОТГ, а тому віддають перевагу формуванню власних структур.


Співробітництво у сфері охорони здоров’я

Громади розпочали укладати договори у 2015 році. Перший договір так само зареєстрований на Чернігівщині. Він був укладений між трьома сільськими радами та стосувався реконструкції котельні та капітального ремонту Комарівської абмулаторії загальної практики сімейної медицини із заміною вікон і дверей на основі енергозберігаючих технологій.

Показово, що з поглибленням реформи медичних послуг та передачею на баланс ОТГ закладів охорони здоров’я кількість договорів у 2018 році зросла в рази, проте загалом в Україні цей механізм використовується ще дуже слабо.

У більшості областей України практика співробітництва у сфері охорони здоров’я так само поодинока, і в 11 регіонах вона відсутня. Лідерами за кількістю договорів є Полтавська, Сумська та Житомирська області, де договорів порівняно більше, ніж в інших регіонах.

Серед суб’єктів укладених договорів переважають сільські ради. Проте ініціаторами. співробітництва здебільшого були міські та селищні ради, чимало з них – це ОТГ.

Майже 70% суб’єктів укладення договорів – це об’єднані територіальні громади. 13% - громади, які згодом об’єдналися або приєдналися до вже створених ОТГ; 18% - громади, які досі не об’єдналися.

Питання, з яких громади співпрацюють, можна розділити на вісім основних категорій:

  1. Делегування виконання окремих завдань у сфері охорони здоров’я (11 договорів).
  2. Функціонування центру первинної медико-санітарної допомоги (9 договорів) Інфраструктура – реконструкція, благоустрій, впровадження інноваційних енергоефективних заходів для амбулаторії загальної практики сімейної медицини, поліклініки, позаміського дитячого закладу оздоровлення та відпочинку, лікарні (9 договорів).
  3. Утворення, спільне фінансування лікарні, центру стоматології (7 договорів).
  4. Придбання обладнання, санітарного автомобіля (5 договорів).
  5. Покращення якості надання медичних послуг (1 договір).
  6. Створення туристично-оздоровчого кластеру в громадах (1 договір).
  7. Створення інсультного центру та відділення реабілітації(1 договір).

Співробітництво із перелічених вище питань, як і у випадку з освітою, найчастіше здійснювалося у формі реалізації спільних проєктів та делегування виконання окремих завдань у сфері охорони здоров’я.

Інформація про співробітництво територіальних громад на сайтах місцевих рад з’являється так само рідко. Лише 40% співпрацюючих громад оприлюднили договори про співробітництво. Інформація про хід виконання договорів та їх результати, як і у випадку з освітою, на офіційних сайтах майже відсутня.

Приклади кращих практик співробітництва у сфері охорони здоров’я

Співробітництво обласного центру та села. Відповідно до договору про співробітництво, Луцька міська рада та Прилуцька сільська рада домовилися щодо забезпечення прилуцького ФАП медобладнанням і препаратами та надання можливості жителям Прилуцької громади отримувати медичні послуги в Луцьку. У результаті Луцьк надав 45 тис. грн у вигляді субвенції на закупівлю медобладнання для фельдшерсько-акушерського пункту, а жителі Прилуцького користуються закладами охорони здоров’я обласного центру.

Практика співробітництва громад із різних регіонів. Макалевицька сільська рада (Жито мирська область) уклала договір про співробітництво із Пісківською селищною об’єднаною громадою (Київська область) щодо делегування виконання завдань у сфері охорони здоров’я строком на чотири роки.

Тростянецька міська об’єднана громада (Сумська область) уклала п’ять договорів про співробітництво з іншими громадами щодо делегування утримання ФАПів відповідних сіл комунальним некомерційним підприємством «Тростянецький центр первинної медичної допомоги».

На Полтавщині прикладом успішного співробітництва громад є створення Пришибського центру первинної медико-санітарної допомоги. Завдяки спільним зусиллям шести громад, що об’єднали свої ресурси задля добробуту своїх жителів, Центр став найуспішнішим ПМСД в регіоні15. А в Рівненській області чотири об’єднані територіальні громади та дві не об’єднані спільно утворили Млинівський центр первинної медико-санітарної допомоги.

Договір про співробітництво громад у формі реалізації спільного проєкту «Створення інсультного центру на базі КНП «Стрийська центральна районна лікарня» та відділення реабілітації на базі КНП Стрийської міської ради «Стрийська центральна міська лікарня» уклали 17 громад Львівщини у червні 2019 року. Цей проєкт став одним із переможців на Конкурсі проєктів співробітництва територіальних громад на 2019 рік у Львівській області, додатково отримавши з обласного бюджету 2,2 млн грн.

У рамках цього ж конкурсу був підтриманий проєкт «Придбання медичного обладнання для сільської лікарської амбулаторії загальної практики-сімейної медицини села Гійче». Договір підписали 4 сільських та 1 міська громади, а підтримка з обласного бюджету склала 208 тис. грн.

Створення туристично-оздоровчого кластеру в громадах Асканія-Нова та Присиваській ОТГ. Обидві громади мають значний туристичний потенціал та своєю співпрацею можуть тільки посилити його. В Асканії-Новій знаходиться всесвітньовідомий біосферний заповідник, а Присиваська ОТГ славиться унікальним озером Сиваш. Озеро має велику концентрацію солі та лікувальну глину, є привабливим для туристів як оздоровча зона 16 .

Проєкт зі створення кластеру був поданий на ДФРР. Актуальність проєкту громади описали так: «Сьогодні перед кожною громадою постало першочергове завдання – це збільшити економічну потужність своєї території. В наших об’єднаних територіальних громадах є ресурси (незадіяні будівлі, Лемурійське озеро, екскурсійне бюро, бренд Асканія-Нова та ін.), спираючись на які, можна створити туристично-оздоровчий кластер, який буде складатись з екскурсійного бюро (надасть 8 туристичних маршрутів), реабілітаційного центру та бальнеологічного відділення (лікування опорно-рухового апарату, шлунково-кишковий тракт), торговельно-розважальних майданчиків 17 ». На момент підготовки звіту проєкт перебував на стадії оцінювання.

Зустрічаються випадки, коли укладені договори про співробітництво не були реалізовані. Наприклад, у Чернігівській області була ініціатива на основі співробітництва створити спільний комунальний заклад «Остерська міська лікарня». Була розроблена вся необхідна документація, договір про співробітництво зареєстрований у Мінрегіоні, проте з часом депутати Деснянської ОТГ відмовилися продовжувати співробітництво. Свою позицію Деснянська ОТГ аргументувала тим, що цей проєкт їх не цікавить 18 .

ОЦІНКИ ЕКСПЕРТІВ

Низьку затребуваність таких форм співробітництва як делегування повноважень, спільне створення та утримання комунальних підприємств, утворення спільного органу управління опитані експерти пов’язують із браком кадрів, складною та довготривалою процедурою укладання договорів, небажанням витрачати багато часу на процедури організації співробітництва, неготовністю передавати власні бюджетні кошти іншим громадам, браком коштів для внесення своєї частки. Також серед причин називались: брак довіри один до одного, відсутність досвіду та невміння громад стратегічно планувати розвиток, нерозуміння депутатським корпусом важливості співробітництва, небажання ризикувати, оскільки довготривале співробітництво може опинитися під загрозою у разі зміни керівництва на виборах.

На думку більшості опитаних експертів, основні переваги співробітництва громад у сферах освіти та охорони здоров’я полягають у можливості заощаджувати бюджетні кошти та надавати якісніші послуги населенню. Трохи менше половини опитаних вважають, що міжмуніципальна співпраця сприяє становленню спроможних громад.

За оцінками респондентів, співробітництво позитивно позначається на реалізації секторальних реформ у громадах, зокрема, освітньої та медичної. До позитивних аспектів ними також було віднесено фактор впливу співробітництва громад на розвиток культури співпраці в Україні. Частина опитаних також відзначила позитивний вплив міжмуніципальних угод на ефективність виконання посадовими особами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень.


ПРИЧИНИ ТА ФАКТОРИ, ЯКІ СТРИМУЮТЬ СПІВРОБІТНИЦТВО


Опитані в ході дослідження експерти та посадові особи органів місцевого самоврядування назвали причини, чому міжмуніципальне співробітництво, на їхню думку, все ще не є поширеним. Основними такими причинами, з погляду респондентів, є брак кадрів, спроможних налагодити і супроводжувати процес співробітництва, та невміння громад домовлятися і знаходити спільну мову.

У цілому аналіз відповідей респондентів обох опитувань дозволяє виділити 10 факторів, які стримують співробітництво. Розглянемо їх детальніше.

1.Спершу об’єднання – потім співробітництво

«До 2020 року нас обіцяють об’єднати, тоді вже подумаємо про співробітництво. Ми в очікуванні об’єднання», - секретар сільської ради

Декілька респондентів поділяють думку щодо недоцільності ініціювання співробітництва із сусідніми громадами до завершення адміністративно-територіальної реформи. Вони також зазначали, що очікують об’єднання згори, тобто вони не є активними учасниками дискусії щодо варіантів об’єднання.

2. Новостворені ОТГ копіюють управлінську модель району із розгалуженою інфраструктурою надання послуг

Новостворені ОТГ прагнуть перенести управлінську модель району на громаду, створюючи власні окремі структури та установи. Водночас респонденти зазначали, що доцільним є поєднання зусиль та ресурсів об’єднаних громад в окремих сферах. До прикладу, декілька громад можуть створити один методичний кабінет для науково-методичного забезпечення всіх шкіл ОТГ. Висловлювалася також думка щодо доцільності створення одного органу управління сферою освіти, який опікуватиметься школами декількох громад.

Однак опитані зазначали, що об’єднані громади поки не готові до такої кооперації, адже дбають насамперед про розбудову власної управлінської інфраструктури, а не про можливості заощадження. Але рано чи пізно ОТГ прийдуть до усвідомлення важливості економії на ефекті масштабу.

3. Низький рівень взаємної довіри на рівні органів та посадових осіб місцевого самоврядування

«У депутатів виникатимуть запитання, яким чином витрачаються кошти, та чи якісно виконуються делеговані повноваження», - сільський голова.

Низький рівень довіри також є причиною небажання делегувати повноваження до іншої громади.

Тобто, важливою умовою тривалої співпраці є підзвітність та прозорість діяльності органів місцевого самоврядування, які отримали делеговані повноваження.

«Співробітництво неможливе без взаємної довіри, а довіра неможлива без бюджетної прозорості», - сільський голова.

4. Конкуренція громад не сприяє кооперації. Спроби Уряду рейтингувати ОТГ також стримують співробітництво

Між кількома ОТГ в рамках району, на думку деяких респондентів, існує конкуренція. Тобто, кожна з громад прагне «створити кращий відділ освіти» та показувати свої результати самостійно. Опитані вважають, що громади почнуть співпрацювати після того, як відійде у минуле урядова практика рейтингування ОТГ 19 . Співробітництво розвиватиметься за умови його методичного та фінансового стимулювання з боку Уряду. Натомість, політика рейтингового оцінювання лише «будує бар’єри» між громадами - так вважають окремі опитані.

5. Громади не готові та не вмотивовані співпрацювати на постійній основі

На думку опитаних, громади бояться всього нового, зробити перший крок. Є певна зневіра посадовців місцевого самоврядування в тому, що вони можуть залучити кошти обласного та державного бюджетів під спільні проєкти, подаючи свої заявки на конкурси.

«Зі всього району лише одна громада та районна рада подають заявки на обласні конкурси проєктів, що свідчить про недовіру про всього нового», - сільський голова.

Як зазначали респонденти, що мають досвід співробітництва, значна частина їхніх колег просто звикли працювати старими методами.

6. Для ОТГ властива поведінка відчуження та нерозвинута культура діалогу й кооперації

Також респонденти зазначали, що для значної частини посадових осіб місцевого самоврядування характерна поведінка відчуження. Тобто, керівники ОТГ, які вийшли з-під влади району, прагнуть створити власні самодостатні громади, в яких будуть доступні всі установи та послуги. Тому вони навіть не розглядають можливості створення спільних підприємств та установ із сусідніми громадами.

Окремі опитані пропонували долати це «відчуження» шляхом «спеціалізації» ОТГ на рівні району. До прикладу, одна громада якісно надає адміністративні послуги і через угоди співробітництва забезпечує ними інші громадам, що дозволяє останнім не створювати власний ЦНАП. Інша громада може створити потужний орган управління сферою освіти або методичний кабінет та покривати своїми послугами інші ОТГ.

Однак, на думку респондентів, на нинішньому етапі реформи місцевого самоврядування громади ані ментально, ані в ресурсно не готові до такого формату взаємовідносин. Поки що ОТГ, перебираючи на себе повноваження, прагнуть повною мірою реалізували власний потенціал самостійно.

7. Різниця в пріоритетах розвитку громад обумовлює відмову від пропозицій про співробітництво

У кожній окремій громаді перелік проблем, які вона прагне вирішити першочергово, різниться. Це призводить до відмов одних громад від пропозицій співробітництва з іншими, коли відповідні пріоритети не співпадають.

8. Громади надають перевагу короткостроковому співробітництву через порівняно просту процедуру реалізації спільних проєктів

Відповідаючи на запитання «Чому реалізація спільних проєктів є найбільш популярною формою співробітництва серед громад?», респонденти зазначали, що вона найпростіша з точки зору реалізації. Своєю чергою, це вказує на те, що громади часто не готові до тривалого і системного співробітництва, окільки воно потребує зовсім інших ресурсів.

«Метою нашого співробітництва є проєкти, а не довгі відносини. Короткострокові легше реалізовувати, людям одразу можна показати результат» - начальник відділу сільської ради

Також до причин респонденти віднесли нерівність громад з точки зору кадрового потенціалу.

Окремі опитані представники громад відзначали, що уклали договір про співробітництво для участі у конкурсі проєктів, які проводила обласна рада. Однак співробітництво завершилось із поразкою на конкурсі. Розвивати співробітництво безвідносно обласних конкурсів громада не зацікавлена, оскільки вона чекає на завершення процесу об’єднання всіх громад району.

9. Довгострокові угоди є недоцільними через динамічність реформ та постійні зміни нормативно-правової бази

«Ми живемо в час реформ, і ми не можемо бути впевненими, що те, що ми плануємо буде добрим та потрібним через рік. Ми готові до модифікації наших результатів, якщо в нас щось вдалось – ура – ми продовжуємо в цьому напрямку. Ми доучуємось, щось відшліфовуємо. Але завжди готуємо собі шлях до чемного відступу без образ для партнерів. Адже якщо в нас виникли якісь інші ідеї, способи партнерства, щось краще, щось цікавіше, то через рік ми маємо право це змінити», - начальник відділу сільської ради

Динаміка реформ, на думку деяких опитаних, теж може відштовхувати громади від налагодження довготривалої співпраці.

10. Громади мають «дорости» до співробітництва

Співробітництво – це власна справа громад, тому спонукати або примушувати до нього недоцільно.

«Люди мають самі дозріти до нього. Ми вибрали напрямок освітянський, можливо, люди оберуть співробітництво в інших напрямках. Управлінці самі мають зрозуміти, з ким та за якими напрямками вони хочуть співпрацювати», - секретар сільської ради


МІЖМУНІЦИПАЛЬНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО В ПОЛЬЩІ: БЕЗКОНФЛІКТНЕ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМИ МАЛОКОМПЛЕКТНИХ СІЛЬСЬКИХ ШКІЛ



Правовою основою міжмуніципального співробітництва в Польщі є зміст закону від 8 березня 1990 року «Про гмінне самоврядування» (VII розділ) та положення, що містяться в законі від 5 червня 1998 року «Про повітове самоврядування» (VII розділ). Однією з найважливіших дій органів місцевого самоврядування є виконання громадських завдань. Муніципалітети відповідальні за задоволення колективних потреб своїх жителів у сфері публічних послуг та з цією метою мають право співпрацювати один з одним 20 .

Відповідно до положень VII та IX розділу закону про гмінне самоврядування, у Польщі існують такі форми міжмуніципального співробітництва:

– утворення міжгмінних спілок (związki międzygminne);
– укладання міжгмінних угод (porozumienia międzygminne);
– формування асоціацій гмін (tworząc stowarzyszenie) .

Міжгмінні спілки

Однією з форм співробітництва у сфері виконання громадських завдань є міжгмінні спілки (синдикати). Основними причинами створення спілки є економічна доцільність, необхідність раціоналізації діяльності, відсутність можливості самостійно виконувати покладені на муніципалітети завдання та обов'язки. Цей вид співробітництва гмін вважається найефективнішою формою взаємодії в таких сферах, як водопостачання і газопостачання, охорона здоров’я і навколишнього середовища, управління побутовими відходами, громадський транспорт, телекомунікаційні послуги тощо 23 .

Співробітництво у формі створення міжгмінних спілок (синдикатів) зустрічається найчастіше. Водночас це найбільш формалізована форма співробітництва. Закон чітко визначає спосіб створення та ліквідації міжгмінних спілок, а вся процедура складається з декількох етапів. Як правило, завдання, яке гміна передає спілці, вже не може бути виконане самостійно. Тобто, якщо гміна приєдналася до міжмуніципальної спілки, що організовує систему збору комунальних відходів, вона не може самостійно встановлювати тарифи, проводити тендери тощо. Основним документом, що регулює такі міжгмінні відносини, є статут, прийнятий усіма суб’єктами співробітництва 24 .

Міжгмінні спілки є об'єднаннями на добровільних засадах і на рівноправних позиціях. Вони виконують завдання, делеговані органами місцевого самоврядування та органами державної влади. Створити міжгмінні спілки або стати їх членами можуть тільки гміни та міста на правах повітів. Законодавець не визначив конкретної мінімальної або максимальної кількості членів спілки. Чисельність учасників залежить від обсягу завдань та необхідності забезпечення їх раціонального виконання. Кількість членів також має гарантувати безперебійне функціонування спілки 25 .

Спілка є юридичною собою, що має свій орган управління – збори. Цей орган приймає рішення і здійснює контроль за діяльністю міжмуніципального утворення. До складу зборів входять голови гмін, що об’єднались (війти). Виконавчим органом міжгмінної спілки є правління, що обирається з числа членів зборів. Кожна спілка щорічно ухвалює фінансовий план. 26 . Фінансовою основою діяльності цих міжмуніципальних утворень є внески їх членів, гранти, кредити, а також доходи від надання послуг.

Міжгмінні спілки, як юридичні особи, реєструються в Міністерстві внутрішніх справ та публічної адміністрації. 27 Станом на 31 березня 2019 року було зареєстровано 313 міжмуніципальних синдикатів. Варто зауважити, що перша міжгмінна спілка в Польщі створена ще в 1990 році 28 .

Одним із прикладів такого співробітництва є спілка гмін «Чисте довкілля». Вона зареєстрована у 1995 році та включає 19 муніципалітетів. Основними завданнями спілки є: мінімізація екологічної небезпеки; утилізація побутових відходів; оптимальне управління відходами; організація логістичної системи збору відходів; усунення потенційних джерел забруднення поверхневих вод; екологічна освіта місцевої громади. Одним із результатів співпраці гмін стало будівництво заводу з утилізації відходів у селищі Рудно, гміни Оструди 29 .


Міжгмінні угоди

Можливість співробітництва громад у формі укладання міжгмінних угод зафіксована в статті 74 закону «Про гмінне самоврядування». Муніципалітети на основі договору можуть доручати одному з них виконання визначених ними громадських завдань. Гміна, що виконує зазначені в угоді громадські завдання, бере на себе права та обов’язки інших гмін, відповідно до доручених завдань. Муніципалітети, що доручили виконання певних завдань, зобов’язані брати участь у витратах, пов’язаних з їх виконанням 30 .

Укладання міжгмінних угод про співробітництво, на відміну від попереднього виду взаємин, не розраховані на довготривалу співпрацю та не передбачають утворення окремої юридичної особи. Ця форма співробітництва є вельми популярною, оскільки дозволяє у спрощеному вигляді створювати партнерські відносини з чіткими правилами звітності, фінансування та розподілу повноважень.

Прикладом такого виду партнерських відносин є договір, укладений між гмінами Торунь і Любич про спільне фінансування будівництва дороги, яка з’єднує ці муніципалітети.


Асоціації гмін

Можливість формування асоціацій гмін закріплена в статті 84 закону «Про гмінне самоврядування». Щоб підтримати ідею місцевого самоврядування та захистити спільні інтереси, муніципалітети можуть створювати асоціації, у тому числі з повітами та воєводствами. Організація, завдання та режим роботи асоціації визначаються її статутом. Застосування цієї форми співробітництва громад регулюється відповідним законом про асоціації, прийнятим 7 квітня 1989 року. Для використання цієї моделі партнерських відносин має бути принаймні три учасники 31 .

Основною відмінністю між асоціацією гмін та міжгмінною спілкою є їх різний правовий статус. Асоціації (на відміну від спілок) не є публічно-правовими корпораціями і не можуть виконувати функції публічного управління та розробляти акти нормативного характеру. Проте вони можуть сприяти економічному зростанню учасників. Міжмуніципальна взаємодія в асоціаціях, як і в спілках, відбувається на двох рівнях: загальні збори членів (найвищий орган асоціації) і правління (виконавчий орган). Загальні збори складаються з представників усіх муніципалітетів. Зазвичай по одному представнику від кожного суб’єкта співробітництва, незалежно від розміру території учасника. Правління формується загальними зборами. Ця форма співпраці також досить часто використовується.

Яскравим прикладом цієї форми співпраці муніципалітетів є функціонування Асоціації курортних гмін Польщі. Ця Асоціація є загальнонаціональною організацією, що представляє на національному та міжнародному рівнях інтереси муніципалітетів, на території яких розташовані курортні або спа-захисні зони й установи курортного профілю. Асоціація надає консультації та сприяє процесам отримання гмінами статусу курорту, налагоджує зв’язки з аналогічними зарубіжними організаціями та просуває інтереси польських курортів за кордоном тощо 32 .

Ще одним прикладом є Асоціація Міст Польських, що включає більше 300 міст, в яких проживає понад 72% міського населення країни. Це об'єднання міст, метою якого є підтримка ідеї місцевого самоврядування та прагнення до економічного і соціально-культурного розвитку польських міст 33 .

Кейс міжгмінної спілки «Гостково-Непарт»

Цікавим прикладом співробітництва є освітня міжгмінна спілка «Гостково-Непарт» (Великопольське воєводство), що зареєстрована у 2009 році. Гостково – це село, що знаходиться у гміні Мейська Гурка Равицького повіту Великопольського воєводства. Непарт – село, що знаходиться у гміні Кробя Гостинського повіту Великопольського воєводства. Спілка сформована за ініціативою двох муніципалітетів (гміна Мейська Гурка та гміна Кробя), метою яких було делегування окремих повноважень у сфері освіти, зокрема, щодо створення і управління школами та дитячими садками 34 .

У Непарті діяла трирічна початкова школа та дитячий садок. Натомість в Госткові була початкова школа. За ініціативи батьків та згоди місцевої влади було вирішено об'єднати дві сільські школи в один шкільний комплекс. Заняття проходили у двох будівлях, наданих муніципалітетами – членами спілки. З вересня 2011 року освіта проходила у складі трьох дошкільних відділень, шестирічної початкової школи та трирічної гімназії. 1 вересня 2017 року в результаті реформи освіти школа була перетворена і змінила назву на початкову школу в Непарті. Нині вона складається з трьох дошкільних закладів, I-VII класів початкової школи та II-III класів колишньої гімназії, що ліквідована та приєднана до початкової школи внаслідок освітньої реформи, яка розпочалась у 2016 році. 35

Варто відзначити, що передача спілці деяких освітніх завдань муніципалітетів супроводжувалася значним інституційним опором. Можна сказати, що гміни Кробя та Мейська Гурка «прокладали шлях» у цьому питанні, оскільки до того будь-яке співробітництво муніципалітетів у сфері освіти зводилося насамперед до міжгмінних угод про надання освітніх послуг (тобто, делегування завдань).

Проблеми з функціонуванням спілки мали подвійний характер. По-перше, не було зрозуміло, чи повинна освітня субвенція, що є основним джерелом фінансування освіти , бути передана міжгмінній спілці безпосередньо або через муніципалітети. Друге рішення (яке підтримало міністерство), безумовно, призводило до додаткових витрат на фінансові операції.

По-друге, враховуючи чинні на той час правила, для міжгмінних спілок (як суб'єктів, відмінних від органів місцевого самоврядування), застосування положень Статуту вчителя не мало обов'язкового характеру. Це викликало негайну опозицію і протест з боку Союзу вчителів Польщі, який визнав, що така ситуація буде розглядатися в майбутньому як прецедент і обмежить права вчителів. У підсумку це призвело до внесення змін до закону про систему освіти щодо спрощення процедури передачі освітніх завдань від муніципалітетів до міжгмінних спілок.

Проте наведений приклад співробітництва між гмінами, безумовно, можна відзначити як хорошу практику у вирішенні проблем малих сільських шкіл і соціального конфлікту, що виник навколо цього питання. Міжгмінна спілка «Гостково-Непарт» є прикладом нового способу боротьби з демографічними проблемами та необхідністю ліквідації шкіл.

Отже, організація міжгмінної спілки для управління навчальним закладом була зумовлена конкретними обставинами, з якими зіткнулись муніципалітети. Утримання двох окремих шкіл у Непарті та Госткові було економічно неефективним. Слід також додати, що ця міжмуніципальна співпраця дала змогу впроваджувати рішення, корисні для різних груп інтересів. У статуті спілки було написано, наприклад, що збори (контролюючий орган) також включають батьків і вчителів. Такі відносини стали практичним прикладом безпрецедентного використання ідеї спільного управління в міжмуніципальних відносинах, включаючи найважливішу групу учасників, окрім посадових осіб місцевого самоврядування 36 .


МІЖМУНІЦИПАЛЬНІ ШКІЛЬНІ ОФІСИ У СЛОВАЧЧИНІ ЯК ПІДХІД ДО РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕЛЕГОВАНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ


Словаччина є однією з найбільш фрагментованих країн Європи за своєю муніципальною структурою. У двох третинах громад Словаччини проживає менше 1 тис. осіб. Усього в країні нараховується 2930 муніципалітетів, і всі вони мають однакові завдання і повноваження, незалежно від кількості населення. Проте спроможність малих громад якісно виконувати делеговані повноваження є вкрай низькою.

У 2000 році Уряд затвердив Концепцію децентралізації та модернізації державного управління. Упродовж 2002-2004 років в рамках реалізації Концепції на місцевий рівень була делегована частина повноважень у сферах будівництва, землекористування, транспорту, водокористування, соціальних та освітніх послуг.

2004 року офіс Урядового уповноваженого у справах децентралізації та державного управління підготував документ, в якому запропонував нову модель муніципального устрою. Документ мав на меті започаткувати в суспільстві дискусію щодо можливої муніципальної реформи. У ньому пропонувалися два підходи до подолання фрагментованості місцевого самоврядування: (1) об’єднання громад або (2) утворення міжмуніципальних асоціацій, які сприятимуть громадам у виконанні делегованих повноважень. Ідея об’єднання громад не знайшла належної підтримки, тому Словаччина пішла шляхом розвитку міжмуніципального співробітництва 37 .

При цьому сама можливість укладати угоди про співробітництво була надана словацьким муніципалітетам ще в 1990 році38. Законодавство визначає такі можливі форми міжмуніципального співробітництва:
Укладання угод. Договори укладаються з метою виконання конкретного завдання або проєкту на певний або невизначений термін. Предметом не може бути створення юридичної особи.
Утворення асоціацій муніципалітетів та спільних офісів як юридичних осіб. Для дійсності договору про заснування асоціації муніципалітетів потрібна згода місцевих рад, що є його сторонами. Частиною угоди про створення асоціацій муніципалітетів є статути. Кожна асоціація реєструється місцевим державним реєстратором.

Практика роботи спільних муніципальних офісів Словаччини

Спільні муніципальні офіси (СМО) – це міжмуніципальні органи, які на добровільній основі створюються громадами для виконання делегованих повноважень у сферах будівництва, транспорту, охорони навколишнього середовища та початкової освіти. Офіс, який забезпечує співробітництво, розміщується в одному з муніципалітетів. СМО має статус юридичної особи.

За даними Міністерства внутрішніх справ Словаччини, станом на вересень 2018 року було утворено 221 СМО, діяльність яких охоплювала 21 сферу 39 . СМО можуть бути моно- та багатофункціональними. Перші здійснюють повноваження лише в одній сфері, другі – в декількох.

Прикладом багатофункціонального СМО є Спільний муніципальний офіс району Бардіїв. Район об’єднує 81 сільську громаду та 1 міську. Ще 1990 року муніципалітети району уклали угоду та створили спільний орган, який опікувався питаннями оплати праці та бухгалтерського обліку всіх муніципалітетів. Діяльність офісу насамперед мала на меті надання допомоги малим громадам, які не мали власних спеціалістів із кадрових та бухгалтерських питань.

2003 року ці громади створили спільний муніципальний офіс. СМО надає місцевим радам допомогу за такими напрямами: розробка документації для всіх рад району в рамках переданих повноважень; надання муніципалітетам документів, необхідних для прийняття рішень; надання на вимогу муніципалітетів документів та допомоги, необхідних для виконання завдань у межах чинного законодавства 40 .

Мер одного із муніципалітетів – членів угоди є головою офісу та його законним представником у майнових і трудових питаннях. Вищим органом управління СМО є рада мерів. Вона приймає рішення щодо трудових відносин та виконує інші завдання, пов'язані з виконанням спільних повноважень. Рішення ради мерів є обов'язковими для голови офісу. Робота співробітників офісу оплачується коштом державної субвенції у межах виконання делегованих повноважень, а також коштом місцевих бюджетів на виконання власних повноважень.


Делегування СМО повноважень у сфері освіти / утворення спільних шкільних офісів

Громади в рамках міжмуніципального співробітництва можуть делегувати повноваження у сфері освіти багатофункціональним СМО або утворювати спільні шкільні офіси.

Наприклад, СМО району Бардіїв у межах виконання делегованих повноважень у сфері початкової та загальної середньої освіти надає керівництву 55 шкіл району консультації за напрямками: трудові відносини, фінансування шкіл та шкільних закладів, проведення тендерів; шкільне харчування та заповнення шкільних статистичних звітів, методичне супроводження, інклюзивна освіта. У штаті СМО працюють 2 спеціалісти у сфері освіти. Кількість ставок освітніх спеціалістів вираховується відповідно до кількості учнів району. Їх робота оплачується коштом освітньої субвенції 41 .
Ряд словацьких муніципалітетів укладали угоди на утворення монофункціональних офісів, які займаються виключно питаннями освіти. Наприклад, спільний шкільний офіс Єсенське 42 виконує делеговані освітні повноваження 14-ти муніципалітетів. До повноважень офісу належать такі:

В офісі працює всього 1 співробітник, а його робота оплачується коштом освітньої субвенції. Кількість ставок у таких офісах також вираховується від кількості учнів у муніципалітетах – засновниках офісу. Діяльність словацьких СМО дуже схожа на роботу спільних методичних кабінетів громад в Україні, що також утворюються в рамках міжмуніципальних угод.


РОЛЬ МІЖМУНІЦИПАЛЬНОГО СПІВРОБІТ-
НИЦТВА У РЕАЛІЗАЦІЇ НОРВЕЗЬКОЇ РЕФОРМИ КООРДИНАЦІЇ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я


Норвезька Реформа Координації поступово впроваджувалася з 2012 по 2016 роки. Вона не була реформою у звичному розумінні. Норвезькі керівні органи у сфері охорони здоров’я характеризували її як «розвиток нових напрямів започаткованих раніше реформ»43. Основним завданням реформи було забезпечення кращої координації медицини первинної та вторинної ланки. Реформа також передбачала посилення ролі муніципалітетів у наданні медичних послуг населенню.

Реформа стала відповіддю на низку проблем у системі охорони здоров’я в Норвегії.

По-перше, зміни в демографії та картині захворювань норвежців створювали проблеми для економічної стійкості країни. Норвегія входить до десятки країн-лідерів за показником середньої тривалості життя (84,2 – жінки, 80,6 - чоловіки). Відповідно, значна частина громадян похилого віку потребує довготривалого лікування хронічних хвороб. Наслідком цих змін є велике навантаження на високотехнологічні заклади спеціалізованої медицини (рівень регіону), послуги яких є найбільш витратними. Показник бюджетних видатків на охорону здоров’я на душу населення у Норвегії є одним із найвищих у Європі 44 .

По-друге, слабка координація різних закладів охорони здоров’я всіх рівнів. Ця проблема негативно позначалася на якості медичної допомоги, яка надається пацієнтам із хронічними хворобами, переважно похилого віку.

По-третє, незадовільна робота медичних закладів за напрямками профілактики та раннього виявлення захворювань.

Розпочинаючи реформу, Уряд Норвегії ставив собі за мету досягнути таких результатів:
  • забезпечити населення скоординованими та наближеними медичними послугами;
  • посилити напрямок профілактичної та реабілітаційної медицини в громадах;
  • підвищити ефективність бюджетних витрат на медичні послуги.

Міністерство охорони здоров’я та соціальної політики Норвегії розраховувало на зацікавленість місцевого самоврядування в реформі, адже вона розширювала коло послуг, які муніципалітети могли надавати своїм мешканцям. Реформа також надавала додаткові можливості для громад, одночасно посилюючи їх відповідальність за стан здоров’я жителів. Як постачальник послуг, муніципалітет мав взяти на себе частину витрат на медичну допомогу. У період з 2012 по 2014 років у рамках режиму співфінансування муніципалітети були зобов'язані покривати 20% витрат на медичні послуги, що надавалися на рівні спеціалістів (лікарні) 45 .

Передбачивши додаткове навантаження на громади у вигляді нових повноважень та витрат, Уряд Норвегії запровадив для них і низку стимулів 46 , зокрема:

1. Законодавчі: муніципалітетам надається більша свобода для організації послуг відповідно до місцевих умов і потреб. Частину медичних послуг перенесли із закладів спеціалізованої медичної допомоги (рівень регіонів) до закладів первинної медико-санітарної допомоги (рівень муніципалітетів). Це стосувалося, переважно, напрямів профілактичної медицини, реабілітації та медичного супроводження пацієнтів із множинними хронічними захворюваннями.

2. Фінансові: передача на рівень муніципалітету частини державної субвенції, яка направляється на медичний догляд за пацієнтом після виписки з лікарні (реабілітацію) та надання можливості залучення коштів державних інвестиційних фондів на розбудову медичних сервісів. При цьому навантаження на державний бюджет зменшувалося, оскільки скорочення терміну перебування пацієнтів у високотехнологічних закладах спеціалізованої медицини та переведення їх на реабілітацію до муніципальних закладів дозволяло знизити загальну вартість лікування.

3. Навчально-просвітницькі: організація заходів із навчання та підвищення кваліфікації для медичного персоналу первинної ланки.

4. Організаційні: сприяння у розбудові мережі муніципальних медичних центрів, які надаватимуть громадянам 24-годинну стаціонарну допомогу.

Зростання ролі муніципалітетів у сфері надання медичних послуг посилило організаційне та фінансове навантаження на них. Реформа актуалізувала проблеми кадрового дефіциту та недостатньої кваліфікації лікарів у сільській місцевості. Частково завдання з підвищення кваліфікації взяли на себе медичні університети Норвегії, які запустили освітні програми щодо заохочення студентів обирати спеціалізацію лікаря загальної практики, а також курси з підвищення кваліфікації для сільських лікарів 48 .

Спершу чимало експертів вбачали серйозний ризик в покладанні на муніципальні заклади та сімейних лікарів завдань, до яких вони можуть бути не готові. Зрештою, це могло призвести до зниження якості обслуговування пацієнтів, зокрема, їх післяопераційного супроводження в муніципальних закладах 49 . Проте дослідження не надали переконливих підтверджень негативного впливу реформи на показники громадського здоров’я 50 .

Роль співробітництва у реалізації реформи

Уряд та Комітет з охорони здоров’я Парламенту Норвегії у звітах та концептуальних документах відводять співробітництву вирішальну роль у впровадженні реформи. Муніципальна структура країни є достатньо фрагментованою. Більшість норвезьких муніципалітетів мають менше 5 ніж тис. жителів (240 із 430). Мешканці громад переважно негативно сприймають ідею щодо можливого об’єднання муніципалітетів через вкорінену в суспільстві традицію місцевої автономії.

Саме тому концепція комплексної міжмуніципальної співпраці є привабливою для місцевого самоврядування країни. І норвезькі муніципалітети активно укладали угоди про співробітництво у сферах водопостачання і водовідведення, стимулюванні підприємництва, розвитку комунікацій ще до реформи Координації. Законодавство Норвегії чітко не визначало форми взаємодії муніципалітетів, проте Уряд мав принципову позицію щодо якості послуг.

Дослідники описали три приклади форматів співробітництва у сфері охорони здоров’я в різних регіонах: Південь, Захід та Фьорд 51 . Характер муніципальної взаємодії в цих трьох випадках обумовлений попереднім досвідом співпраці та географічними особливостями.

Співробітництво громад у регіоні Південь побудоване за принципом «малі приміські громади «спираються на плече» великого та спроможного муніципалітету», в якому знаходиться потужна спеціалізована лікарня. Це співробітництво об’єднує вісім громад загальною чисельністю 12 тис. осіб, з яких 8 тис. осіб проживають у великому місті. Громади мають добре транспортне сполучення та позитивну практику співробітництва. До проєктів співробітництва з охорони здоров’я, вони співпрацювали у сферах транспорту, біженців, економічного розвитку. Попередній досвід співробітництва позитивно вплинув на готовність громад консолідувати зусилля для вирішення завдань реформи Координації.

Співробітництво громад регіону у сфері охорони здоров’я розпочалось у 2007 році. Був створений спільний центр освіти для муніципальних будинків для літніх людей. Муніципалітет великого міста взяв на себе відповідальність за навчання та консультування медичних служб усіх громад регіону. В рамках співробітництва також були створені професійні мережі в галузях геріатрії та лікування від наркозалежності.

Наступний регіон (Захід) об’єднує вісім невеликих муніципалітетів в західній частині південної Норвегії. Загальна чисельність населення муніципалітетів – 10 тис. осіб. Вони мають спільну ідентичність, сформовану міцними історичними, економічними і транспортними зв’язками. У галузі охорони здоров'я ще до реформи регіон налагодив співпрацю між містами за напрямками реабілітації, геріатрії, паліативної допомоги, психіатричних служб. Були створені різні професійні мережі, які розвивалися за сприяння місцевої лікарні.

У цій моделі співробітництва рушієм ініціатив є місцева лікарня з потужним кадровим потенціалом. У лікарні працюють спеціалісти із Німеччини та Голландії. Співробітництво громад добре інституціалізоване. З 2008 року запущені 8 проєктів у сфері охорони здоров’я, спрямованих на розбудову лікарської мережі. Таку співпрацю можна охарактеризувати як форму збалансованого обміну, де муніципалітети віддані лікарні, натомість вони отримують допомогу та підтримку компетентних спеціалістів, а пацієнти регіону – інтегровані та якісні послуги.

Третій приклад - співпраця дванадцяти переважно малих муніципалітетів (до 3 тис. осіб населення) в регіоні фьордів. Регіон обслуговується лікарнею, що знаходиться в найбільшому муніципалітеті. Регіон історично не дуже інтегрований через складність рельєфу та суперечності, які виникали між муніципалітетами. Транспортне сполучення ускладнене, мешканці окремих громад вимушені діставатися до лікарні поромом.

Між громадами регіону раніше укладались угоди у сфері економічного розвитку та підприємництва, однак їх реалізація ускладнювалася розбіжностями позицій щодо розміщення інфраструктурних об’єктів. У галузі охорони здоров’я муніципалітети повільно розпочали спільні заходи щодо розвитку спільного районного медичного центру у співпраці з місцевою лікарнею. До появи нових національних ініціатив з реформування охорони здоров'я вже існувало обов'язкове договірне співробітництво між окремими муніципалітетами та лікарнею.

Це раніше встановлене партнерство з лікарнею стало підґрунтям для просування інтегрованої медичної допомоги в регіоні. За підтримки Національної асоціації муніципалітетів для адміністрування співробітництва були залучені три керівники проєктів. Вони відповідають за наповнення співробітництва конкретними ініціативами, тобто залучають інвестиції, пропонують та створюють форуми, допомагають установам у роботі за напрямками реабілітації, профілактики та охорони навколишнього середовища. Оплата роботи спеціалістів здійснюється коштом державного бюджету в рамках програм сприяння реформам.

Приклад співробітництва громад округу Согн-Ог-Фьордане

Складний рельєф Согн-Ог-Фьордане значно ускладнює роботу медичних та інших соціальних установ округу. Муніципалітети розділені довгими фьордами та горами. Всього до складу округу входять 26 громад загальною чисельністю населення 109 тис. осіб.

Громади вже мали досвід успішного співробітництва у сфері інформаційних технологій. У рамках реформи Координації вони досягли значних результатів у запровадженні сервісів e-Health. У 2007 році громади округу були першими, хто приєднався до захищеної телекомунікаційної мережі охорони здоров’я, розробленої та керованої урядовим підприємством Норвезька мережа охорони здоров’я (в Україні запроваджується cхожий інструмент - телемедицина для сільської місцевості).

Він став першим із 19 округів Норвегії, який у 2014 році здійснив повномасштабний регіональний перехід на єдину систему електронних повідомлень між місцевими службами охорони здоров’я, лікарями загальної практики - сімейної медицини та лікарнею.

Уряд Норвегії планував залучення IT-технологій у сферу охорони здоров’я із середини 1990-х. Напрям електронних повідомлень в секторі громадського здоров’я протягом 1997-2007 рр. розвивався зусиллями окремих ентузіастів через локальні проєкти. Першою спробою запровадження інформаційних технологій в медицині на національному рівні була реалізація ініціативи безпечної телекомунікаційної мережі охорони здоров’я. Другим етапом стало переведення всіх медичних закладів на електронну платформу, яка передбачала перехід до електронного журналу пацієнтів. Наступним кроком у напрямку запровадження e-Health було встановлення електронних повідомлень для медичних закладів. Така система комунікації мала стати нормою для обміну інформацією про пацієнтів між усіма заінтересованими сторонами до кінця 2015 року 53 .

Серія проєктів із посилення комунікації між медичними закладами через інформаційно-комунікаційні технології (ІКТ) стартувала 2004 року. До міжмуніципальної угоди були запрошені всі 26 громад округу, незалежно від розміру. Співробітництво будувалося на засадах рівноправного демократичного партнерства. На запуск системи електронних повідомлень в усіх муніципалітетах-учасниках співробітництва знадобилося 10 років.

За допомогою угоди громади оновили інформаційно-комунікаційну інфраструктуру, зокрема забезпечили широкосмуговим Інтернетом та програмним забезпеченням всі заклади та лікарів загальної практики – сімейної медицини. Також були створені нові робочі процедури у сфері комунікації між закладами. У 2014 році, тобто за рік до поставленого реформою терміну, в окрузі повноцінно запрацювала нова система електронних повідомлень.

Які фактори забезпечили успіх співробітництва в окрузі?

Значною мірою реалізація цього проєкту стала можливою завдяки роботі IT-форуму, який функціонує в окрузі з 1995 року. IT-форум - це мережа, яка об’єднує підприємців, громадські організації, представників муніципалітетів, офіс губернатора округу. Він був створений з метою ініціювання та координації «діяльності, яка сприяє ефективному та орієнтованому на розвиток використанню ІКТ у приватному та державному секторах» а також «для зміцнення та розвитку співпраці та координації між агенціями, організаціями та бізнесу в Согн-Ог-Фьордане 54 ».

Участь у мережі є добровільною, а структура неформальною. Водночас це не завадило IT-форуму залучити до 300 млн. норвезьких крон на розвиток широкосмугової мережі 26-ти муніципалітетів округу55. Частину витрат на виконання запланованих робіт взяли на себе муніципалітети.

До процесу реалізації міжмуніципальних угод активно долучалися медичні працівники. За їх участі були запущені міжсекторальні робочі групи, до складу яких також входили представники муніципалітетів та IT-форуму.

Основними здобутками реалізації проєкту ініціатори вважають не лише те, що округ першим в країні реалізував завдання реформи Координації, а й те, що їм вдалось забезпечити сталу та інноваційну комунікацію у сфері громадського здоров’я. До досягнень проєкту вони також відносять активне включення лікарів до процесу модернізації медицини, зростання довіри між владою, бізнесом та громадянським суспільством.


СИСТЕМА СТИМУЛЮВАННЯ СПІВРОБІТНИЦТВА ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ


Державне стимулювання

Більше половини опитаних в ході дослідження респондентів відзначили, що держава скоріше сприяє розвитку міжмуніципального співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я, ніж не сприяє йому. Зазначаючи відомі їм cпособи підтримки співпраці громад, експерти відзначити такі:
  • ухвалений окремий закон та підзаконні акти, розроблені методичні рекомендації для громад;
  • передбачений окремий напрям підтримки проєктів громад за рахунок коштів ДФРР;
  • грантові програми, залучення міжнародних експертів та проєктів;
  • проведення круглих столів, презентацій, пропагування співробітництва.

Водночас третина опитаних експертів відповіли, що держава скоріше не сприяє співробітництву.

Стаття 15 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» передбачає, що державне стимулювання співробітництва здійснюється шляхом:

  • надання субвенцій місцевим бюджетам суб’єктів співробітництва у пріоритетних сферах державної політики;
  • передачі об’єктів державної власності у комунальну власність суб’єктів співробітництва;
  • методичної, організаційної та іншої підтримки діяльності суб’єктів співробітництва.

Причому держава стимулює співробітництво, коли:

  • посилюється спроможність суб’єктів співробітництва до забезпечення реалізації визначених законом повноважень;
  • до співробітництва залучені додаткові ресурси, у тому числі фінансові;
  • співробітництво здійснюється більш як трьома суб’єктами співробітництва;
  • забезпечується широка участь громадськості у здійсненні співробітництва.

Розглянемо детальніше ці види стимулювання.

Надання субвенцій місцевим бюджетам суб’єктів співробітництва у пріоритетних сферах державної політики. Стаття 97 Бюджетного кодексу України56 містить перелік можливих трансфертів місцевим бюджетам, включаючи освітню та медичну субвенції. На практиці закони про держаний бюджет щороку передбачають такі субвенції, а також деякі інші трансферти.

Постанова КМУ від 14 січня 2015 року №6 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам 57 » визначає порядок та умови надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Головним розпорядником субвенції є Міністерство освіти і науки України.

Постанова КМУ від 23 січня 2015 року № 11 «Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам 58 » визначає порядок та умови надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Головним розпорядником є Міністерство охорони здоров’я України.

Водночас жоден із наведених чи інших нормативно-правових актів чітко не регламентує можливість та порядок використання коштів освітньої та медичної субвенцій у рамках співробітництва територіальних громад. Своєю чергою, ця обставина зовсім не сприяє розвитку самого співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я. Та й загалом, надання субвенцій поки що важко назвати працюючим стимулом для міжмуніципального співробітництва в Україні.

Другою формою стимулювання співробітництва є передача об’єктів державної власності у комунальну власність суб’єктів співробітництва.

Загалом, порядок передачі об’єктів держаної власності у комунальну власність врегульований Законом України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності»59. Об'єктами передачі, згідно з цим Законом, є:
  • цілісні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів;
  • нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому числі приміщення (після виділення їх в окрему облікову одиницю (інвентарний об’єкт) на підставі розподільного балансу), об’єкти незавершеного будівництва;
  • інше окреме індивідуально визначене майно підприємств;
  • акції (частки, паї), що належать державі або суб'єктам права комунальної власності у майні господарських товариств;
  • об’єкти житлового фонду (у тому числі гуртожитки як об’єкти нерухомого майна, житлові комплекси та/або їх частини) та інші об’єкти соціальної інфраструктури (навчальні заклади, заклади культури (крім кінотеатрів), фізичної культури та спорту, охорони здоров’я (крім санаторіїв, профілакторіїв, будинків відпочинку та аптек), соціального забезпечення, дитячі оздоровчі табори), які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій) або не ввійшли до статутного капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), у тому числі не завершені будівництвом.

Проте у згаданому Законі взагалі відсутні положення щодо передачі об'єктів права державної власності в комунальну в рамках співробітництва громад, які б дозволяли розглядати таку передачу як механізм стимулювання. І навіть серед умов передачі об’єктів (ст. 7) міжмуніципальне співробітництво не згадується.

Методична, організаційна та інша підтримки діяльності суб’єктів співробітництва. Цей спосіб стимулювання співробітництва поки що в Україні практикується найбільше. Так, на запит Мінрегіону Інститутом громадянського суспільства у співпраці з Програмою Ради Європи «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні» був підготовлений науково-практичний коментар до Закону України «Про співробітництво територіальних громад»60. Міністерство також розробило і затвердило примірні форми договорів про співробітництво, які можуть використовуватися громадами при підготовці власних угод61. Співпрацюючі з Мінрегіоном експерти видали декілька методичних матеріалів з питань міжмуніципального співробітництва, які є у вільному доступі 62.

Варто відзначити, що стаття 15 Закону «Про співробітництво територіальних громад», передбачає, що порядок державного стимулювання співробітництва визначається Кабінетом Міністрів України. Проте донині окремий акт КМУ з цього питання відсутній, тож і систематизованого порядку теж немає.

Також, як зазначалося вище, одним із інструментів стимулювання співробітництва є можливість фінансування проєктів із Державного фонду регіонального розвитку.

З часу запуску фінансування проєктів за рахунок коштів ДФРР і до липня 2019 року в сфері охорони здоров’я за напрямом «Співробітництво територіальних громад» подано лише 9 проєктів. З-поміж них, підтримані та затверджені актом КМУ лише 3 проєкти 63. Причому всі вони, по суті, не є проєктами співробітництва громад, оскільки подані були місцевими державними адміністраціями, а не муніципальними органами місцевого самоврядування.

У сфері дошкільної освіти за цей же проміжок часу подано 11 проєктів за напрямом співробітництва, однак жоден не був підтриманий.

У сфері загальної середньої освіти подано 15 проєктів, з яких підтримані лише 2. Один із підтриманих проєктів поданий Чукалівською сільською радою щодо будівництва навчально-виховного комплексу з використанням незавершеного будівництва середньої школи на 11 класів у с. Чукалівка Тисменицького району Івано-Франківської області (ІІ черга будівництва). Однак у Реєстрі договорів про співробітництво територіальних громад такий договір відсутній. Другий проєкт поданий Полонською районною державною адміністрацією (Хмельницька область), а тому знову-таки не є проєктом співробітництва ТГ.

Таким чином, ДФРР поки що складно назвати дієвим механізмом стимулювання співробітництва громад. Як свідчить практика, проєкти, що подаються на ДФРР за напрямом співробітництва і, навіть, підтримуються, часто такими не є та не відповідають встановленим вимогам. Це свідчить, що конкурсні комісії або не розуміють суті механізму міжмуніципального співробітництва та відповідних договорів, або ж просто ігнорують існуючі вимоги.

У зв’язку з цим існує необхідність у розробленні методичних рекомендацій щодо фінансування проєктів співробітництва територіальних громад із ДФРР. Це питання також можна більш чітко врегулювати в наказі Мінрегіону від 24.04.2015 №80 «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку».

Варто відзначити, що рівень підтримки ДФРР проєктів співробітництва громад є мінімальним. Враховуючи те, що цей напрям надає можливості для заощадження коштів та спільного розвитку територій, він має бути активізований. Потенційно проєкти співробітництва можуть мати значно відчутніші ефекти для регіонів, ніж ті ініціативи локального масштабу, які сьогодні здебільшого фінансуються з фонду. ДФРР здатен стати одним із важливих стимулів для активізації спільного вирішення громадами проблем територій за умови, що проєкти співробітництва будуть у ньому одним із пріоритетів.

Оцінка системи стимулів експертами

На питання щодо результативності політики державних стимулів співробітництва громад, лише третина опитаних експертів зазначили, що вона є скоріше результативною. Більшість експертів вважають політику стимулів недостатньо результативною. Свою відповідь респонденти пояснили тим, що наразі лише незначна кількість громад співпрацює. Експерти також зазначали, що щорічне збільшення фінансового навантаження на місцеві бюджети у сферах освіти та охорони здоров’я під час ухвалення Державного бюджету є основним чинником, який схилятиме громади співпрацювати. До причин низької результативності державного стимулювання міжмуніципальної співпраці деякі експерти також віднесли відсутність спеціальної субвенції. На їх думку, можливість отримання фінансування співробітництва через ДФРР цю прогалину не заповнює. Також зазначалося, що проєкти співробітництва у в освіті та охороні здоров’я, як правило, ресурсоємні, та потребують більш ніж однорічного періоду для виконання. Державні фінансові інструменти для підтримки таких проєктів поки що відсутні.

Одним із важливих механізмів стимулювання міжмуніципального співробітництва стали обласні конкурси проектів розвитку громад та обласні програми підтримки співробітництва територіальних громад.

Наприклад, на Вінниччині в обласному конкурсі проєктів розвитку територіальних громад мають право брати участь спільні проєкти, розроблені декількома місцевими радами на основі договору про спільну діяльність (проєкти міжмуніципального співробітництва). Вінницька область станом на 2019 рік знаходиться серед лідерів в Україні, щодо укладення таких договорів. Такі ж можливості в рамках обласних конкурсів проєктів розвитку територіальних громад передбачили Рівненська та Полтавська обласні ради.

Прикметно, що в ході дослідження опитані представники громад із Харківської та Полтавської областей зазначали, що до підписання договорів про співробітництво їх спонукали саме регіональні конкурси проєктів. У таких конкурсах пріоритет віддавався проєктам громад, які співпрацюють. Респонденти позитивно оцінюють обласні конкурси та вважають їх такими, що стимулюють співробітництво.

В окремих регіонах прийняті цільові програми підтримки співробітництва. Так, Обласна програма підтримки співробітництва об’єднаних територіальних громад на 2018-2019 роки діє у Сумській області (бюджет – 2 млн. грн). У Львівській області у 2019 році прийнята програма «Підтримки співробітництва територіальних громад» із бюджетом 5,2 млн грн. Оцінювати результативність цих програм наразі зарано, оскільки вони перебувають у процесі виконання.

Щодо політик регіональних стимулів експерти налаштовані скептично. Лише третина опитаних дали їм позитивну оцінку. Насамперед, вони відзначили результативність обласних конкурсів спільних проєктів громад.

Заразом експерти назвали низку негативних факторів, які знижують ефективність регіонального стимулювання. По-перше, вони вказали на низьку інформованість громад про регіональні програми. По-друге, обмеженість фінансових ресурсів обласного бюджету не дозволяє підтримувати як достатню кількість проєктів, так і масштабні проєкти співробітництва. По-третє, практика регіонального стимулювання поширена лише в декількох областях, що свідчить про те, що розвиток міжмуніципального співробітництва не є пріоритетним для регіональних органів влади.


Роль проєктів міжнародної технічної допомоги

Консультаційну, інформаційно-методичну, аналітичну допомогу та юридичний супровід щодо укладення договорів про співробітництво територіальних громад надають центри розвитку місцевого самоврядування, які діють у кожній області за підтримки Програми «U-LEAD з Європою 64 ».

Також інструмент співробітництва активно просуває Швейцарсько-український проєкт «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO65 , в тому числі надаючи консультації та підтримку громадам.

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH61 підтримує організацію публічних заходів з питань співробітництва громад (конференції, семінари), а також розроблення методичних та аналітичних матеріалів. Наприклад, понад 2000 осіб взяли участь у тренінгових заходах, форумах, конференціях з питань розвитку співробітництва територіальних громад у Полтавській області.

Глобал Комьюнітіз (Global Communities) виконує п’ятирічну програму «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE). Програма DOBRE спрямовує більшу частину технічної та фінансової допомоги на місцевий рівень, в т. ч. звертаючи увагу на механізм міжмуніципального співробітництва.

Наприклад, навесні 2019 року був оголошений конкурс проєктів міжмуніципального співробітництва. За сприяння DOBRE Нижньовербізька та Печеніжинська ОТГ уклали договір про співробітництво громад у формі реалізації спільного проєкту щодо ТПВ. Так само вчинили Кам'яномостівська громада та м. Первомайськ. А Тавричанська, Присиваська ОТГ та Асканія-Нова підписали договір співробітництва громад у формі реалізації спільного проєкту по туризму.

За підтримки Програми «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» Ради Європи у співпраці з Мінрегіоном проведений 3-й Всеукраїнський конкурс журналістських робіт «Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади», однією із тем якого було міжмуніципальне співробітництво.

Міжнародний фонд «Відродження»67 також підтримує публічні заходи з питань міжмуніципального співробітництва, а також розробку методичних та аналітичних матеріалів на цю тему.

Варто відзначити, що більшість опитаних експертів або не чули про проєкти міжнародної технічної допомоги, які працюють над розвитком міжмуніципального співробітництва в Україні у сферах освіти та охорони здоров’я, або ж не змогли відповісти на запитання.

Ті ж експерти, які про такі проекти чули, згадували U-LEAD з Європою, GIZ, USAID, DOBRE, DESPRO, консультаційну підтримку Deloitte/USAID та Міжнародний фонд «Відродження». Експерти дали високу оцінку роботі вищезазначених проєктів та охарактеризували її як ефективну.

Переважна більшість опитаних експертів вважають, що органи місцевого самоврядування скоріше не спроможні самостійно (без допомоги сторонніх фахівців) ефективно використовувати інструмент співробітництва громад у сферах освіти та охорони здоров'я. Пояснюючи свою думку, вони зазначали, що громадам бракує кваліфікованих кадрів, які здатні налагодити та супроводжувати співробітництво. Ще однією причиною неспроможності до співпраці було назване невміння громад співпрацювати одна з одною та знаходити спільну мову.

До необхідних кроків на державному та регіональному рівнях, які дозволять краще стимулювати міжмуніципальне співробітництво, експерти віднесли такі:

  • більш активне інформування та заохочення громад;
  • фінансова підтримка реалізації проєктів;
  • розробка методичних рекомендацій щодо співробітництва в окремих сферах (опис моделей та механізмів, зразки документів);
  • проведення інформаційних зустрічей, тренінгів для голів громад і депутатів;
  • системний та якісний експертний супровід;
  • регіональні програми співфінансування;
  • перевага проєктів співробітництва при відборі на регіональних та державних конкурсах;
  • популяризація історій успіху та кращих практик співробітництва;
  • активізація роботи профільних міністерств і департаментів ОДА за цим напрямом;
  • вдосконалення законодавства і нормативно-правової бази;
  • фасилітація діалогів між громадами у процесі переговорів;
  • збільшення підтримки міжмуніципального співробітництва через ДФРР у тому числі за рахунок виключення до ДФРР коштів, які сьогодні розподіляються через субвенцію на соціально-економічний розвиток;
  • стимулювання співробітництва громад силами агенцій регіонального і місцевого розвитку.

ВИСНОВКИ І РЕКОМЕНДАЦІЇ


Проведений аналіз дозволяє насамперед зробити висновок, що потенціал механізму міжмуніципального співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я в Україні поки використовується слабо. Практики співробітництва в цих галузях не є поширеними, майже у половині регіонів вони взагалі відсутні. Ті ж громади, які співпрацюють, віддають перевагу більш< простим формам співробітництва, як-от реалізація спільних проєктів, делегування виконання завдань та спільне фінансування підприємств, установ і організацій. Натомість, практики створення спільних підприємств, установ, організацій, інфраструктурних об’єктів або ж створення спільних органів управління майже не зустрічаються.

Серед причин такого стану речей слід назвати все ще низьку поінформованість керівників громад про можливості міжмуніципального співробітництва та їх страх перед новим досвідом; зосередженість на питаннях об’єднання та подальшої розбудови апарату управління та інфраструктури в ОТГ; високий рівень недовіри поміж громадами та загалом невміння домовлятися і співпрацювати та деякі інші менш значимі чинники. Накладається сюди і брак та недостатня дієвість існуючих механізмів стимулювання співробітництва як із боку держави, так і на регіональному рівні.

Прослідковується також тенденція, що новостворені ОТГ тяжіють до копіювання управлінської моделі району із розгалуженою системою інституцій. Вийшовши з під влади районів, громади сьогодні прагнуть максимально розбудувати саме власну спроможність, тому до створення спільної інфраструктури вони на цьому етапі просто не готові.

На рівні законодавства які б то не було серйозні бар’єри для співробітництва громад відсутні. Водночас, враховуючи практичний досвід, існує потреба дещо скорегувати його окремі положення, а заразом і деякі підзаконні акти, з метою створення більш сприятливих умов.

Певні запитання викликає і визначена Законом процедура укладення договорів про співробітництво, яка передбачає створення комісій та проведення їх засідань з оформленням проколів, громадські обговорення проєктів договорів, містить жорсткі часові рамки щодо завершення цього процесу. Проте це питання потребує окремого, додаткового вивчення з урахуванням практики співробітництва українських громад та міжнародного досвіду.

Чого насправді бракує, так це методичних матеріалів та форм примірних договорів щодо співробітництва громад конкретно у сферах освіти й охорони здоров’я. Видані на сьогодні матеріали є швидше загальними і не фокусуються на специфіці конкретних галузей. А спеціальні примірні форми договорів розроблені лише для сфери управління твердими побутовими відходами.

Державне стимулювання співробітництва громад наразі здебільшого не працює. Передбачений законом порядок його здійснення за п’ять років так і не був розроблений та затверджений Кабінетом Міністрів. Система трансфертів із державного бюджету місцевим бюджетам, зокрема освітня і медична субвенції, жодним чином не зв’язана зі співробітництвом, а окрема субвенція саме на співробітництво Бюджетним кодексом не передбачена. Відсутній і чіткий механізм передачі об’єктів державної власності у комунальну власність у рамках співробітництва ТГ, зокрема у власність спільних комунальних підприємств, установ та організацій.

Передбачається можливість фінансування проєктів співробітництва громад за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку. Однак проєкти, які подаються за напрямом співробітництва і навіть підтримуються, насправді часто не є проєктами співробітництва громад та не відповідають встановленим вимогам. Це свідчить про прогалини в чинних конкурсних процедурах, а також той факт, що члени конкурсних комісій або не розуміють суті механізму міжмуніципального співробітництва та відповідних договорів, або ж просто ігнорують існуючі вимоги. Своєю чергою, це вимагає удосконалення відповідних підзаконних актів та розроблення чітких інструкцій (методичних рекомендацій) щодо подання проєктів співробітництва громад на фінансування за рахунок коштів ДФРР.

Як механізм заохочення співробітництва себе загалом добре показали обласні конкурси проєктів для громад (із пріоритезацією напряму міжмуніципальної співпраці), а також цільові програми підтримки співробітництва територіальних громад. Проте наразі така практика є поодинокою, а обмеженість ресурсів обласних бюджетів все-таки не дозволяє розраховувати на те, що ці інструменти зможуть замінити державне стимулювання.

Органи місцевого самоврядування громад здебільшого не спроможні самостійно використовувати інструмент співробітництва громад, зокрема у сферах освіти та охорони здоров'я. У цьому зв’язку вони потребують експертної підтримки, яку можуть надавати місцеві державні адміністрації, профільні НУО, регіональні центри розвитку місцевого самоврядування, фахівці донорських структур та проектів технічної допомоги. Наразі така підтримка, окрім як з боку ЦРМС, виглядає вельми фрагментарною.

Результати проведеного дослідження дозволяють висловити такі рекомендації:

Верховній Раді України:

1. Внести зміни до Закону України «Про співробітництво територіальних громад», якими:

2. Внести зміни до Закону України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності», визначивши співробітництво громад як одну з умов передачі об’єктів та передбачивши відповідні механізми їх передачі, зокрема у власність спільних комунальних підприємств, установ та організацій.

Кабінету Міністрів України:

1. Затвердити Порядок державного стимулювання співробітництва територіальних громад, як це передбачено статтею 15 Закону України «Про співробітництво територіальних громад».

2. Внести зміни до постанов «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам» від 14.01.2015 №6 та «Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам» від 23.01.2015 №11, якими визначити можливість та порядок надання і використання освітньої та медичної субвенцій у рамках співробітництва територіальних громад.

Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України:

1. Розробити проєкт Порядку державного стимулювання співробітництва територіальних громад та внести його на розгляд Кабінету Міністрів.

2. Ініціювати розробку пропозицій щодо внесення змін до згаданих постанов КМУ з метою визначення можливості та порядку надання і використання освітньої та медичної субвенцій у рамках співробітництва територіальних громад.

3. Ініціювати розроблення законопроекту щодо внесення змін до Закону України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» з метою створення механізмів передачі об’єктів державної власності у комунальну в рамках співробітництва територіальних громад.

4. Внести зміни до наказу Мінрегіону від 24.04.2015 №80 «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку» щодо чіткого визначення механізму подачі проєктів за напрямом співробітництва громад.

5. Розробити інструкції (методичні рекомендації) щодо подання на фінансування за рахунок коштів ДФРР проєктів співробітництва територіальних громад та їх оцінки конкурсними комісіями.

6. Спільно з Міністерством фінансів України вивчити можливість запровадження окремої державної субвенції для співфінансування співробітництва територіальних громад.

7. Додатково вивчити питання щодо перегляду положень Закону «Про співробітництво територіальних громад» з метою спрощення процедури укладення договорів. Зокрема, це може бути зроблено шляхом виключення/зміни положень щодо роботи комісій із розробки проєктів договорів, їх громадського обговорення, граничних строків у процесі укладення договорів.


Міністерству освіти і науки України:

1. Спільно з Мінрегіоном розробити та видати методичні рекомендації та примірні форми договорів щодо співробітництва територіальних громад у сфері освіти.

2. Активно просувати практику співробітництва громад у процесі реформування освітніх послуг.


Міністерству охорони здоров’я України:

1. Спільно з Мінрегіоном розробити та видати методичні рекомендації та примірні форми договорів щодо співробітництва територіальних громад у сфері охорони здоров’я.

2. Доповнити наказ МОЗ від 19.03.2018 №303 «Про затвердження Порядку вибору лікаря, який надає первинну медичну допомогу, та форми декларації про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу» пунктом такого змісту: «п. 5.3.1 У разі реорганізації юридичної особи - надавача ПМД Декларації, подані такому надавачу ПМД до реорганізації, не припиняються, а залишаються чинними і вважаються поданими юридичній особі - правонаступнику за умови збереження відповідних правовідносин з лікарем, який був обраний пацієнтом. 5.3.2 У разі створення юридичної особи - надавача ПМД в рамках ст. 13 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» Декларації, подані надавачам ПМД, які увійшли в структуру новоствореної юридичної особи, не припиняються, а залишаються чинними і вважаються поданими юридичній особі - правонаступнику за умови збереження відповідних правовідносин з лікарем, який був обраний пацієнтом».

3. Активно просувати практику співробітництва громад у процесі реформування медичних послуг.


Органам влади обласного рівня (ОДА, облради):

1 .Розробляти та впроваджувати регіональні механізми стимулювання міжмуніципального співробітництва у формі цільових програм і/або пріоритезації проєктів співробітництва в рамках обласних конкурсів розвитку територіальних громад.

2. Намагатися оголошувати пов’язані з міжмуніципальним співробітництвом конкурси проєктів восени, аби громади у власних бюджетах могли передбачити видатки на співробітництво.

3. Проводити якнайбільше комунікаційних заходів для громад з метою просування та заохочення практики міжмуніципального співробітництва, зокрема в освітній та медичній сферах.


Органам і посадовим особам місцевого самоврядування громад, насамперед об’єднаних:

1. Неухильно дотримуватися вимог абзацу третього ч. 3 ст. 9 Закону «Про співробітництво територіальних громад» щодо передачі Мінрегіону одного примірника договору про співробітництво для внесення до реєстру договорів про співробітництво територіальних громад, а також ч. 2 ст. 17 Закону щодо щорічного подання Мінрегіону звітів про співробітництво.

2. Ретельно вивчити можливості та ризики міжмуніципального співробітництва та завжди розглядати цей механізм як опцію при забезпеченні надання освітніх та медичних послуг у себе в громадах. Особливо важливо це робити тим громадам, в яких відсутні або ж обмежені можливості для надання певних послуг.

3. Визначити комплекс проблем своїх громад у сферах освіти та охорони здоров’я, які потенційно можуть бути вирішені через договори про співробітництво. Шукати шляхи вирішення цих проблем насамперед через міжмуніципальну співпрацю, а не власними силами.

4. Більше уваги приділяти формам довгострокового співробітництва, як-от утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів та утворення спільних органів управління для спільного виконання визначених законом повноважень, потенціал яких майже не використовується. Завжди розглядати ці форми як альтернативу створенню відповідної інфраструктури в кожній громаді окремо.

5. Активно комунікувати з іншими громадами щодо перспектив співробітництва, проводити спільні наради, дискусійні заходи тощо.

6. Намагатися максимально брати участь у навчальних та комунікаційних заходах із питань співробітництва територіальних громад, зокрема у сферах освіти та охорони здоров’я.

7. Оприлюднювати на власних інформаційних ресурсах тексти договорів про співробітництво територіальних громад, звіти про їх виконання та інформацію про хід реалізації співробітництва (для громад, які вже уклали відповідні договори).

8. За потреби, залучати зовнішніх експертів, профільні неурядові організації для допомоги і консультацій у процесі налагодження та здійснення співробітництва.


Неурядовим організаціям, донорським структурам, міжнародним проєктам технічної допомоги:

1. Продовжувати надавати консультаційну, інформаційно-методичну, аналітичну підтримку співробітництва територіальних громад в Україні.

2. Ініціювати та проводити конкурси проєктів співробітництва територіальних громад, особливо у регіонах, де таке співробітництво відсутнє або ж є поодиноким, зокрема у сферах освіти та охорони здоров’я.

3. Ініціювати та проводити конкурси грантів для профільних НУО щодо забезпечення менторського супроводу співробітництва громад.

4. Збирати та поширювати на власних інформаційних ресурсах, у ЗМІ історії успіху та кращі практики співробітництва територіальних громад в Україні.

5. Організовувати та проводити якнайбільше навчальних та комунікаційних заходів з питань міжмуніципального співробітництва.





1 Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.06.2014 №1508-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1508-18
2 Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР,
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80
3 Практичний коментар до Закону України «Про співробітництво територіальних громад»,
http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2015/12/komentar.pdf
4 Там само
5 Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 №2456-VI, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/conv;
Деякі питання державного фонду регіонального розвитку: постанова КМУ від 18.03.2015 №196,
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF/conv; Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних
програм і проєктів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду
регіонального розвитку: наказ Мінрегіону від 24.04.2015 №80, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0488-15/conv

6 Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/conv
7 Деякі питання державного фонду регіонального розвитку: постанова КМУ від 18.03.2015 №196,
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF/conv
8 Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: постанова КМУ від 06.08.2014
№385, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF/conv
9 Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад: наказ Мінрегіону від 27.08.2014
№233, https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0233858-14/conv
10 Договори міжмуніципального співробітництва у сфері управління побутовими відходами / Врублевський О., Сороковський В.,
Київ, 2018, 96 с
11 Про затвердження Положення про центр первинної медичної (медико-санітарної) допомоги та положень про його підрозділи:
наказ МОЗ від 29.07.2016 № 801, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1167-16
12 Про формування органів управління освітою: лист МОН № 1/9-633 від 30.12.15 року, http://osvita.ua/legislation/other/49450/
13 Реконструкція системи теплопостачання з встановленням енергозберігаючих твердопаливних котлів в Перелюбській ЗОШ
І-ІІІ ст. по вул. Шевченка, 6 с. Перелюб Корюківського району Чернігівської області,
http://dfrr.minregion.gov.ua/Project-annotation?PROJT=11195
14 Довідково: Інклюзивно-ресурсний центр є установою, що утворюється з метою забезпечення права дітей з особливими
освітніми потребами віком від 2 до 18 років на здобуття дошкільної та загальної середньої освіти, в тому числі у закладах
професійної (професійно-технічної) освіти та інших закладах освіти, які забезпечують здобуття загальної середньої освіти,
шляхом проведення комплексної психолого-педагогічної оцінки розвитку дитини, надання психолого-педагогічних, корекційно-
розвиткових послуг та забезпечення їх системного кваліфікованого супроводу
15 Партнерство між міською та сільською територіальними громадами, https://www.csi.org.ua/partnerstvo-mizh-miskymy-ta-
silskymy-terytorialnymy-gromadamy-yak-efektyvnyj-instrument-mistsevogo-ekonomichnogo-rozvytku/partnerstvo-mizh-miskoyu-
ta-silskoyu-terytorialnymy-gromadamy/"

16 Підписано перший договір про співробітництво громад в Херсонській області,
https://decentralization.gov.ua/news/8415?page=5
17 Створення туристично-оздоровчого кластеру в громадах Асканія-Нова та Присиваській ОТГ,
http://dfrr.minregion.gov.ua/Project-annotation-full?PROJT=19167
18 Співробітництво громад: успіхи і невдачі, https://pik.cn.ua/36992/spivrobitnitstvo-gromad-uspihi-i-nevdachi/
19 Йдеться про оцінку бюджетної спроможності, яка здійснюється експертами Центрального офісу реформ при Мінрегіоні
20 Formalnoprawne aspekty funkcjonowania związków międzygminnych,
http://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.agro-c1ca829f-4bde3-4f42-867c-e68892567fd6/c/121-134.pdf 21 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19900160095
22 Formalnoprawne aspekty funkcjonowania związków międzygminnych,
http://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.agro-c1ca829f-4bde3-4f42-867c-e68892567fd6/c/121-134.pdf 23 Міжмуніципальне співробітництво як напрям конституційної реформи в постсоціалістичних державах-членах
Європейського Союзу, http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/13114
24 Kołsut B. Zinstytucjonalizowane sieci współdziałania międzygminnego w Polsce: rozprawa doktorsk, Poznań, 2015, 318 s.
25 Formalnoprawne aspekty funkcjonowania związków międzygminnych,
http://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.agro-c1ca829f-4bde3-4f42-867c-e68892567fd6/c/121-134.pdf 26 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19900160095
27 Міжмуніципальне співробітництво як напрям конституційної реформи в постсоціалістичних державах-членах Європейського Союзу, http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/13114
28 Wykaz związków międzygminnych, https://www.gov.pl/web/mswia/zarejestruj-
zmien-statut-lub-wyrejestruj-zwiazek-miedzygminny-zwiazek-powiatow-zwiazek-powiatowo-gminny

29 Міжмуніципальне співробітництво як напрям конституційної реформи в постсоціалістичних державах-членах
Європейського Союзу, http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/13114
30 Там само
31 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19900160095
32 Міжмуніципальне співробітництво як напрям конституційної реформи в постсоціалістичних державах-членах
Європейського Союзу, http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/13114
33 O Związku Miast Polskich, http://www.zmp.poznan.pl/strony/o-zwiazku-miast-polskich
34 Wykaz związków międzygminnych, https://www.gov.pl/web/mswia/zarejestruj-zmien-statut
-lub-wyrejestruj-zwiazek-miedzygminny-zwiazek-powiatow-zwiazek-powiatowo-gminny

35 Edukacyjny Związek Międzygminny Gostkowo – Niepart w Nieparcie, http://ezmgn.pl/
36 Kołsut B. Zinstytucjonalizowane sieci współdziałania międzygminnego w Polsce: rozprawa doktorsk, Poznań, 2015, 318 s.
37 Inter-communal Co-operation and Its Features: The Case of Slovakia, http://www3.ekf.tuke.sk/cers/cers2009/PDF/03_16_Klimovsky.pdf
38 https://www.zakonypreludi.sk/zz/1990-369#cast3
39 Prehľad spoločných obecných úradov v evidencii Ministerstva vnútra SR, https://www.minv.sk/?prehlad_SOU&subor=245852
40 Database of good practices Inspirational practices of local governments from the Visegrád Group countries, https://www.zmos.sk/download_file_f.php?id=736276
41 Там само
42 Spoločný školský úrad Jesenské. Társult Községek Tanügyi Hivatala – Feled
https://www.jesenske.sk/obec-2/skolstvo/spolocny-skolsky-urad-jesenske/
43 Implementing a health care reform through intermunicipal-cooperation: Adapting and implementing the Norwegian Cooperation-reform in three inter-municipal health regions, https://pdfs.semanticscholar.org/a34d/bb9e072d83180c533c3efa5b45c735ee89ad.pdf
44 The Coordination Reform Proper treatment – at the right place and right time,
https://www.regjeringen.no/contentassets/d4f0e16ad32e4bbd8d8ab5c21445a5dc/en-gb/pdfs/stm200820090047000en_pdfs.pdf

45 The effects of the Norwegian Coordination Reform on the use of rehabilitation services: panel data analyses of service use, 2010 to 2013, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4974745/
46 National Health and Care Services Plan (Meld. St. 16 (2010–2011) Report to the Storting (white paper) Summary), https://www.regjeringen.no/contentassets/f17befe0cb4c48d68c744bce3673413d/en-gb/pdfs/stm201020110016000en_pdfs.pdf
47 Ongoing recruitment crisis In Norwegian general practice, Ongoing recruitment crisis In Norwegian general practice, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6066296/
48 Destination GP Medical students’ experiences and perceptions of general practice, https://www.rcgp.org.uk/-/media/Files/Policy/A-Z-policy/2017/RCGP-destination-GP-nov-2017.ashx?la=en
49 The effects of the Norwegian Coordination Reform on the use of rehabilitation services: panel data analyses of service use, 2010 to 2013, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4974745/
50 Discharging patients with chronic disease: effect of various forms of cooperation between hospital and the community health service, https://www.fhi.no/en/publ/2013/discharing-patients-with-chronic-disease-effect-of-various-forms-of-coopera/
51 Implementing a health care reform through intermunicipal-cooperation: Adapting and implementing the Norwegian Cooperation-reform in three inter-municipal health regions, https://pdfs.semanticscholar.org/a34d/bb9e072d83180c533c3efa5b45c735ee89ad.pdf
52 An informal multi-stakeholder network as a collaborative strategy tool in e-health, https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/it-forum-paperiadis-1-.pdf
53 A new health sector reform The Coordination Reform, https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/hod/vedlegg/bhh-ppt-trondheim-en-24-09-08.pdf
54 Om IT-forum, https://it-forum.no/om-oss-1
55 A collaboration model for co-production and implementation of technology-driven services in public health care, https://teamworker.ernact.eu/DocHandler.ashx?AID=5789
56 Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 №2456-VI, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/conv
57 Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам: постанова КМУ від 14.01.2015 №6, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/6-2015-%D0%BF
58 Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам: постанова КМУ від 23.01.2015 №11, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/11-2015-%D0%BF
59 Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності: Закон України: від 03.03.1998 № 147/98-ВР, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/147/98-%D0%B2%D1%80
60 Практичний коментар до Закону України «Про співробітництво територіальних громад», http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2015/12/komentar.pdf
61 Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад: наказ Мінрегіону від 27.08.2014 №233, https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0233858-14/conv
62 Співробітництво територіальних громад» (бібліотечка місцевого самоврядування). Видання друге, К.: ТОВ «Видавництво «ЮСТОН», 2018, 56 с.; Відповіді на актуальні запитання щодо реалізації Закону України «Про співробітництво територіальних громад», https://storage.decentralization.gov.ua/uploads/l
ibrary/file/131/%D0%A1%D0%BFi%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%B1i%D1%82%D0
%BD%D0%B8%D1%86%D1%82%D0%B2%D0%BE_%D0%BF%D0%BE%D1%81%D1%96%D0%B1%D0%BD%D0%B8%D0%BA.pdf

63 Анотації та картки проєктів: http://dfrr.minregion.gov.ua/Project-annotation?PROJT=18883
, http://dfrr.minregion.gov.ua/Project-annotation?PROJT=2803 , http://dfrr.minregion.gov.ua/Project-annotation?PROJT=1336
64 ЦРМС, http://lgdc.org.ua/
65 DESPRO, http://despro.org.ua/
66 GIZ, https://www.giz.de/en/worldwide/32413.html
67 Міжнародний фонд «Відродження», https://www.irf.ua/




Завантажити бріф дослідження
Аналітичний звіт «Співробітництво громад: нові можливості для освіти та медицини»
підготовлений ГО «Фундація імені Григорія Яхимовича» спільно із ВГО «Асоціація
сприяння самоорганізації населення» у рамках реалізації проєкту «Поширення механізму
співробітництва ОТГ у сферах освіти та медицини» за фінансової підтримки Міжнародного